Источники административного права

 

2. Система источников административного права

 

Все действующие источники административного  права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, – наличие в каждом из них действующих норм административного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП.

В этом первая особенность СИАП, резко  отличающая ее от системы источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».

В-третьих, особенность СИАП – многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источниками административного права.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства², в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

Пятая особенность СИАП – ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, – объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России.

Систему административно-правовых актов  необходимо совершенствовать. Основные направления этой работы:

•   повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

•   принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

•   усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

•   устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов – поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.

Все федеральные законы, указы и  распоряжения Президента, постановления и нормативные распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание общих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени³.

Акты субъектов Федерации публикуются  в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.

Акты федеральных судов можно  найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.

К сожалению, с публикацией источников административного права не все  обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.

Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством газет и  журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации.

 

 

Заключение

 

Законы обладают среди всех источников административного права высшими юридическими свойствами. Законы регулируют наиболее общие и в то же время самые значительные по их роли управленческие и иные, относящиеся к предмету административного права отношения, определяют направление и основное содержание работы многих органов государства на продолжительный период. Законы принимаются законодательными органами власти.

Указы Президента Российской Федерации регулируют также важные вопросы организации государственного управления. Со времени учреждения поста Президента принято большое число указов по всем областям государственного руководства, в том числе по регулированию отношений, входящих в предмет административного права, например, уже в 1994 году Указом Президента утверждена структура федеральных органов исполнительной власти в числе 23 министерств и 44 ведомств.

Решения местных представительных органов (в том числе в системе местного самоуправления) по вопросам местного управления, охраны порядка и другим, определенным законодательством. Например, согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях за нарушение правил охоты, рыболовства, благоустройства, определена административная ответственность (ст.ст. 85, 111, 144). Практически такие решения действуют в каждой области и многих городах.

Акты управления составляют следующую, притом в численном отношении весьма значительную группу источников административного права. Их принимают органы высшие (правительство, центральные (министерства и ведомства), главы администрации в областях, краях, городах и районах, избранные населением, также наделены этим правом Законом о краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой, областной администрации и Законом о местном самоуправлении. Акты управления нормативного характера, в соответствии с принципом Конституции (статья 55), могут приниматься в условиях правового государства, только по вопросам управления, т.е. могут распространяться на подчиненные органу предприятия и учреждения и ни в коем случае не могут затрагивать прав граждан и их обязанностей. В Конституции (статья 56) и Законе предусмотрен единственный случай, когда права и обязанности граждан могут устанавливаться органами управления. Это установление чрезвычайного положения.

 

Список используемой литературы

 

1. А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. Административное право Российской Федерации. М.: "Зерцало", ТЕИС,2006.
2. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Норма-Инфра-М, 2009.  С.44.
3. Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 2008. № 2. С. 15–21.
4. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. –М.: Проспект, 2005.
5. Конституция РФ 2009 года
6. Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право (альбом схем). М., 2006.
7. Манохин А. Д., Адушкин Ю. С., Багшнаев З. А. Российское Административное право. /Учебник. М.: Юристъ, 2007.
8. Овсянко Д. М. Административное право. Учебное пособие для студентов юридических ВУЗов, факультетов и институтов. / Отв. ред. проф. Г. А. Туманов. –М., Юристъ, 2010.
9. СЗ РФ. 2008. № 7. Ст. 679.
10. СЗ РФ. 28 августа 2010 г. N 35, ст. 3506.

¹ Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 2006. № 2. С. 15–21.

² СЗ РФ. 2005. № 7. Ст. 679.

³ Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Норма-ИнфраМ, 2009.  С.44.