Государственные служащие как субъекты административного права

 

2. Государственное  управление экономической сферой в Российской Федерации

 

Разрушение СССР, смена  социально-экономической и политической систем в России, криминальный передел  собственности обострили внимание к проблемам экономической роли государства, в частности, государственного управления. Важнейшими направлениями деятельности государства являются развитие национальной экономики в целом, обеспечение сбалансированности общегосударственных и локальных социально-экономических процессов в условиях рыночной экономики, создание условий для эффективного предпринимательства, регулирование межотраслевых пропорций и т.д.

 Государственное управление  экономикой является необходимым  для осуществления социальной политики, вообще стратегии социализации в широком смысле. Коллективное потребление или удовлетворение общественных потребностей (здравоохранение, образование, поддержка неимущих и пр.) невозможны без использования государственных рычагов и организаций. Государственное регулирование, таким образом, обусловлено появлением новых экономических потребностей, с которыми рынок по своей природе не может справиться. И, хотя подобное регулирование в современной рыночной экономике осуществляется в намного меньших масштабах, чем в административно-командной системе, все же здесь экономическая роль государства велика, особенно по сравнению с системой свободной конкуренции.

Государственное управление экономикой в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера осуществляемых правомочными государственными учреждениями.

Государственному управлению экономикой присущи общие черты, характеризующие процесс государственного управления. Процесс государственного управления имеет своим содержанием деятельность субъектов административного права, которая осуществляется посредством определенных административно-правовых форм, процедур и методов. Административно-правовая форма – это юридическое выражение конкретных действий и решений органов государственной администрации и иных субъектов административного права в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности. Она представляет собой юридически значимые способы реализации субъектами административного права своих полномочий, прав и обязанностей, отражающих особенности их правового статуса.

Для реализации своих  властных полномочий в процессе государственного управления органы исполнительной власти используют такие основные административно-правовые формы, как⁴:

• издание административно-правовых актов (правовых актов управления);
• заключение договоров (например, административных договоров, международных соглашений);
• совершение иных юридически значимых действий, вызывающих определенные правовые последствия (составление отчетов, регистрация фактов, выдача справки о месте работы, составление административных протоколов и т.д.). Наряду с этими правовыми формами осуществления исполнительной власти выделяются также неправовые формы в виде организационных действий и материально-технических операций (информирование, инструктирование, проведение совещаний, консультаций и т.д.).

Формы государственного управления бывают правовые и неправовые.

В правовых формах отчётливо  проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

Неправововые формы  не связаны с изданием правовых актов  и совершением иных юридических действий и не порождают, а прекращают административные отношения.

Принятие и исполнение административно-правовых актов является одной из основных форм реализации исполнительной власти. В процессе государственного управления возникает потребность в конкретизации норм законов, которая и осуществляется путем издания административных актов. В процессе государственного управления они служат для установления правовых норм либо для разрешения индивидуальных юридических ситуаций путем применения правовых норм.

Административно-правовой акт – это основанное на законе официальное юридически властное решение полномочного субъекта исполнительно-распорядительной деятельности, принимаемое в одностороннем волевом порядке с соблюдением определенной формы и процедуры и направленное на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение либо прекращение административно-правовых отношений в целях реализации управленческих задач и функций исполнительной власти.

Каждый административный акт имеет свое содержание и форму. Содержание административного акта включает три основных элемента:

• волеизъявление уполномоченного органа, которое не должно выходить за пределы его компетенции (это волеизъявление должно быть свободным, т.е. не формироваться под влиянием обмана, заблуждения или принуждения);
• юридическое существо этого волеизъявления (назначить, установить, разрешить, предоставить, отозвать, лишить, наказать и т.д.);
• условия, обязательства и поручения, сопровождающие основное решение. Форма административного акта – это внешнее выражение содержащейся в нем воли, мотивов и целей его принятия. Эта форма может быть представлена в виде указов, постановлений, распоряжений, приказов, указаний, инструкций, положений и т.д.

По своим юридическим  свойствам административные акты делятся на нормативные, индивидуальные и смешанные. По способу выражения воли они подразделяются на письменные, устные и символические или конклюдентные (жесты, сигналы, знаки). В зависимости от порядка принятия они могут быть коллегиальными или единоличными.

Административно-правовой метод – это способ, прием осуществления функций исполнительной власти в процессе государственного управления. Наиболее универсальными методами, используемыми в управленческом процессе, являются убеждение, поощрение и принуждение. Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Поощрение – способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных с точки зрения поощряющего дел.

Принуждение заключается в применении субъектами исполнительной власти установленных административно-правовыми нормами принудительных мер в отношении субъектов административного права. Оно реализуется посредством принятия определенных мер, которые традиционно делятся на три группы.

Государственное управление в сфере экономики осуществляется следующим образом:

Управление промышленностью.

1) Общее руководство:  Правительство РФ (Промышленный  департамент и Департамент оборонных отраслей промышленности).

2) Межотраслевое руководство:  Министерство экономики, Министерство государственного имущества, Министерство по антимонопольной политике.

3) Непосредственное управление: министерства топлива и энергетики, по атомной энергии, сельского хозяйства и продовольствия и др.

4) Надзор: Федеральный  горный и промышленный надзор, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности.

Управление сельским хозяйством.

1) Общее руководство:  Правительство РФ (Департамент агропромышленного комплекса и потребительского рынка).

2) Непосредственное управление: Министерство сельского хозяйства  и продовольствия. В его составе:  Департамент ветеринарии, по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов и др.

3) Надзор: Государственная  хлебная инспекция при Правительстве,  государственные инспекции при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия и др.

Управление связью.

 1) Общее руководство: Правительство РФ (Департамент транспорта и связи).

2) Непосредственное управление: Госкомитет по связи и информации. В его составе: Федеральное  управление почтовой связи; Федеральная  служба по регулированию естественных  монополий в области связи.

3) Надзор: Главное управление  государственного надзора за  связью при Минсвязи.

Управление транспортно-дорожным комплексом.

1) Общее руководство: Правительство РФ (Департамент транспорта и связи).

2) Непосредственное управление: Министерство путей сообщения (железнодорожный транспорт); Министерство транспорта. В его составе: департаменты воздушного, морского, речного, автомобильного транспорта, дорожный, развития транспортной системы; Межведомственная комиссия по использованию воздушного пространства и управления воздушным движением и другие; Федеральная служба по регулированию естественных монополий на транспорте.

3) Надзор: Государственная  автомобильная инспекция МВД  РФ, надзорные органы на транспорте и др.

Управление строительством и жилищно-коммунальным хозяйством.

1) Общее руководство:  Правительство РФ (Департамент инвестиций  и строительства).

2) Непосредственное управление: Госкомитет по жилищной и строительной политике; Федеральная служба специального строительства.

3) Надзор: Государственная жилищная инспекция при Госкомитете.

Управление финансами  и кредитом.

1) Общее руководство:  Правительство РФ (Департамент финансов, бюджета и денежного обращения).

2) Непосредственное управление: Министерство финансов. В его  составе: Федеральное казначейство; Центральный Банк, Внешэкономбанк, Федеральная инспекция по налогам и сборам.

3) Финансовый контроль: те же органы.

Элементом управления внешнеэкономическими связями является таможенная система, включающая таможенные органы и таможенное законодательство.

Управление торговлей.

1) Общее руководство;  Правительство РФ (Департамент агропромышленного комплекса и потребительского рынка).

2) Непосредственное руководство:  Министерство внешних экономических связей и торговли.

3) Надзор: Государственные инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей при МВЭС и Минторговли.

Таможенные органы.

В Российской Федерации  в систему таможенных органов  входят:

1. Государственный таможенный  комитет (ГТК) – центральный  орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий непосредственное руководство таможенным делом.

2. Региональные таможенные  управления, осуществляющие руководство таможнями, расположенными на территории определенного региона Российской Федерации (их всего 17).

3. Местные таможенные органы:

таможни (154),

таможенные посты (510).

Государственное управление внешнеэкономической деятельностью  охватывает меры контрольно-регулирующего финансового и стимулирующего характера. В основе таможенно-тарифного метода лежит механизм применения таможенной пошлины.

Особым видом государственного управления экономической сферой является управление государственным сектором экономики. Специфика государственных и муниципальных предприятий как субъектов гражданского права состоит в том, их имущество находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п. 1 ст. 113 ГК). Поэтому они являются единственным видом коммерческих юридических лиц, которые имеют не право собственности на принадлежащее им имущество, а вторичное вещное право.

Государственные и муниципальные  предприятия являются унитарными, а их имущество неделимо и не может быть распределено по вкладам. Таким образом, государственным (муниципальным) предприятием называется юридическое лицо, учрежденное государством либо органом местного самоуправления в предпринимательских целях или в целях выпуска особо значимых товаров (производства работ или оказания услуг), имущество которого состоит в государственной (муниципальной) собственности.

В настоящее время  правовое положение государственных  и муниципальных предприятий определяется ГК, а также рядом специальных нормативных актов, принятых по поводу отдельных разновидностей этих юридических лиц. В настоящее время принят Федеральный Закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 30.10.02.

Правовые основы руководства  государственным унитарным предприятием рассматриваются в ст. 21 Закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Руководитель унитарного предприятия (директор, генеральный директор) является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия назначается собственником имущества унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия подотчетен собственнику имущества унитарного предприятия.

Вместе с тем система  органов управления государственным предприятием не может базироваться только на одном хотя и очень важном звене управления руководителя. Здесь следует выделить и, роль общего собрания работников госпредприятия и, как показывает практика, значение и место в системе управления предприятием совещательного органа – Совета госпредприятия, от которых не в меньшей степени зависит выполнение стратегических и национальных интересов государства. Правовое положение этих органов управления не урегулировано федеральным законодательством. По мнению законоведов требуется разработка стройной системы правового регулирования процесса управления государственными унитарными предприятиями⁵. При этом необходимо ориентироваться на перспективное развитие экономики России, которым должны служить результаты процесса превращения государства в эффективного собственника.