Формы и методы госудаственного и муниципального управления

     Специальные формы управления связаны с реализацией функции учетно-регистрационного характера, лицензирования, сертификации, стандартизации. Это функции, обеспечивающие требования к качеству и безопасности видов деятельности, имеющих особо важное значение для жизнеобеспечения граждан, унификации продукции, работ, услуг.

     Самостоятельной формой деятельности является выполнение работ регистрационно-учетного характера - ведение государственных реестров, кадастров, регистров. Примером конкретных реестров может быть ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним (ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ ⁶), ведутся реестры налогоплательщиков, реестры владельцев ценных бумаг, реестры лицензий.

     Разрешительной и одновременно контрольной формой управленческой деятельности является лицензирование. Эта форма установлена для отдельных видов деятельности, для обеспечения требований государства в наиболее чувствительных областях производства, услуг, предпринимательской деятельности. Лицензирование включает такие формы деятельности, как: выдачу лицензий, приостановление и аннулирование лицензий, надзор за соблюдением лицензиатами соответствующих требований и условий.

     Специальной формой управления, реализуемой в особом виде производства, является сертификация - оформление официальных документов, подтверждающих качество и безопасность продукции определенного назначения, соответствие продукции и услуг определенным стандартам. Сертификация подразделяется на обязательную и добровольную. Порядок сертификации определяется Законом «О защите прав потребителей»⁷ и Федеральным законом «О техническом регулировании»⁸.

     Эта форма реализации функций органов исполнительной власти тесно связана с еще одной формой управления - государственной стандартизацией.

     Государственный стандарт - официально выраженное в документальной форме требование соблюдения определенных условий при производстве продукции, работ, услуг. Эта область деятельности регулируется законами «О техническом регулировании», «О защите прав потребителей», актами Правительства РФ об отдельных видах стандартов, а также федеральными органами исполнительной власти, работающими в области стандартизации под руководством Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии. 

     2. Методы государственного управления 

     Рассмотрение вопроса о формах управления влечет за собой анализ другого правового явления в управленческой теории и практике - метода осуществления управленческих действий. Под методами осуществления управленческих действий понимаются способы (приемы) воздействия органа исполнительной власти (должностного лица) как субъекта управления на объект управления, который используется для достижения поставленных целей и задач государственного управления.

     К числу традиционных признаков (или характерных черт) методов управления можно отнести следующие:

     1) Методы управления тесно связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

     2) Методы управления выражают упорядочивающее воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

     3) Методы управления находят свое непосредственное выражение в связях между субъектами и объектами государственного управления.

     4) Методы управления используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

     5) Метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект.

     6) Учитывая многообразие приемов и способов реализации управления, метод управления является определенной возможностью решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

     7) В методах управления в определенном объеме выражается публичный интерес, управляющая воля государства.

     8) Метод управления всегда непосредственно выражает полномочия юридически-властного характера, исходящие от государства и его исполнительного аппарата.

     9) Для методов управления характерна правовая форма их практического выражения, что проявляется в правовых актах управления.

     10) Выбор конкретных методов управления зависит от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти и объектов управления.

     Среди методов управления различают:

     а) методы управляющего воздействия, которые называются также административно-правовыми методами. Они всегда имеют юридически властное значение и выражение;

     б) методы организации работы аппарата управления (имеют частное значение);

     в) методы совершения отдельных управленческих действий (имеют процедурный характер).

     В основе административно-правовых методов в соответствующих вариантах проявляются два универсальных метода воздействия на волю, сознание, поведение людей и их коллективов, а именно - убеждение и принуждение.

     Убеждение выражается в применении комплекса различных приемов и способов побудительного обеспечения должного поведения в сфере реализации исполнительной власти. Практически убеждение выражается в разнообразных формах поощрения, стимулирования, профилактики, внушения.

     Принуждение состоит в применении комплекса различных способов и приемов принудительного обеспечения должного поведения. Так, в частности, в случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении административной или дисциплинарной ответственности либо в иных мер административного или дисциплинарного принуждения.

     Методы управления подразделяются также на административные (прямые) и экономические (косвенные).

     Административные методы воздействуют на сознание, волю и поведение лиц, которым они адресованы. При их реализации не происходит прямого экономического влияния на субъектов права; материально-имущественные последствия их применения либо отсутствуют вообще, либо незначительны.

     Административные методы можно классифицировать по различным основаниям:

     - в зависимости от формы выражения административные методы управления могут быть правовыми (содержатся в нормативно-правовых актах и имеют свое правовое содержание) и организационными (характеризуются осуществлением организационно-управленческих действий);

     - на основе административно-правовых признаков выделяются нормативные (применяются в целях принятия нормативных правовых актов) и индивидуальные (применяются с целью принятия индивидуального административного акта)

     - по степени управляющего воздействия на объекты управления различают императивные, уполномочивающие и поощрительно-рекомендательные методы управления. Императивные методы содержат запреты, прямые административные команды, государственно-властные предписания. Уполномочивающие методы разрешают совершать определенные действия или принимать соответствующие акты управления. Поощрительно-рекомендательные методы содержат поощрения и рекомендации по осуществлению соответствующих действий.

     Применение экономических методов обеспечивает удовлетворение материальных интересов объектов управления при достижении их должного поведения. Экономические методы воздействуют на объекты управления не прямо, а косвенно, так как их управляющее воздействие достигается путем воздействия на материальные интересы субъектов, то есть опосредованно (материальное поощрение, предоставление различных льгот).

     В то же время убеждение часто является недостаточным средством воздействия на отдельных лиц, поэтому государство прибегает к административному принуждению.

     Административное принуждение - это метод психического или физического воздействия на сознание и поведение людей, применяемый в сфере государственного управления в целях привлечения виновных лиц к административной ответственности, пресечения и предупреждения административных правонарушений.

     Выдающийся отечественный ученый Ю.М. Козлов выделял следующие особенности административного принуждения ⁹:

     а) административное принуждение, как правило, представляет собой внесудебное применение соответствующих принудительных мер;

     б) меры административного принуждения применяются не всеми исполнительными органами (должностными лицами), а лишь теми из них, которые наделены для этого специальными полномочиями;

     в) меры административного принуждения не имеют четких границ, ибо могут применяться только в отношении третьих лиц, то есть не находящихся в прямом подчинении органов (должностных лиц), полномочных применять указанные меры;

     г) меры административного принуждения являются средством обеспечения исполнения требований не всех административно-правовых форм, а только содержащих общеобязательные правила поведения. Так, правила пожарной , экологической безопасности в самом названии выражают ведомственную направленность, но по сути обязательны для всех.

     д) меры административного принуждения используются не только в сфере государственного управления. В этом отношении наглядно проявляется роль мер административного принуждения в сфере действия норм конституционного, трудового, финансового и других отраслей права.

     е) меры административного принуждения имеют различные основания для своего применения;

     ж) применение мер административного принуждения носит оперативный характер;

     з) отношения, возникающие при применении норм административного принуждения, не требуют согласия второй стороны, каковой является лицо, поведение которого вызывает необходимость их применения.

     Меры административного принуждения разнообразны, но все они имеют властно-принудительный характер. По целевому назначению выделяют следующие виды мер административного принуждения:

     - административно-предупредительные меры;

     - административно-пресекательные меры;

     - меры административной ответственности (административно-наказательные меры).

     Административно-предупредительные меры применяются с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления.

     Наиболее типичными являются следующие административно предупредительные меры:

     1) контроль и надзорные проверки;

     2) досмотр вещей и личный досмотр (таможенный, милицейский);

     3) проверка документов, удостоверяющих личность;

     4) административное задержание;

     5) введение карантина (при эпидемиях и эпизоотиях);

     6) прекращение движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности;

     7) освидетельствование медицинского состояния лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания;

     8) реквизиция имущества;

     9) закрытие участков государственной границы.

     Административно-пресекательные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Они также разнообразны и применяются различными исполнительными органами и должностными лицами. К их числу, например, относятся:

     1) требования прекратить противоправные действия (например, милиция вправе требовать от граждан и должностных лиц прекращения административных правонарушений, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции);

     2) непосредственное физическое воздействие;

     3) применение специальных средств (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, водометы и т.п.) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреждении;

     4) административное задержание лица для составления протокола об административном правонарушении;

     5) применение оружия (например, для остановки транспортного средства, если водитель создает реальную опасность здоровью и жизни людей);