Державні службовці - як субєкти адміністративно правових відносин

Обрання як метод заміщення  посад у деяких органах виконавчої і судової влади є за своєю  суттю тим самим призначенням, яке, однак, здійснюється групою індивідів.

Вступ на професійну службу може оформлюватися договірним двостороннім актом-контрактом, який є обов•язковим для керівного складу державних  підприємств, для окремих видів  держслужбовців (наприклад, професорсько-викладацького  складу вузів) і факультативним для заміщення будь-яких посад службовців приватного сектору (спільні, орендні підприємства).

Контракт укладається  не з посадою (як строкова трудова  угода), а з людиною. Контракт передує  призначенню або укладається  після обрання (конкурсу) і має прямий характер, є підставою для видання наказу (розпорядження) про призначення. Його зміст визначається не тільки законодавством про працю - типовою формою контракту, а й особливими умовами праці, винагороди, відповідальності, розірвання контракту, які мають індивідуальне значення бо можуть і не передбачатися вказаними вище нормативами. Як строки дії встановлених контрактом трудових відносин, так і пільги, гарантії є предметом погодження обох сторін. Разом з тим, може бути обмежено право на звільнення за власним бажанням при відсутності поважних причин, а відповідальність за дострокове розірвання контракту (неустойка) непередбачена.

2. Види державних службовців, їх функції. Права та обов•язки

Цетральне місце у  проблемі визначення державних службовців як суб•єктів адміністративно-правових відносин, займає питання про види професійних службовців. Треба вказати на два підходи до класифікації службовців.

Виходячи з такої  ознаки, як "зміст діяльності" у сфері управління, у кадровій політиці, у підготовці, прийнятті юридичних актів виконавчої влади, "Єдина номенклатура посад службовців" (1967 р.) пропонує поділ службовців на три групи. Це - керівники, спеціалісти, технічні виконавці. Така класифікація віддзеркалює суто функціональні позиції працівників адміністративно-управлінського персоналу у сфері обслуговування виробничо-господарської діяльності. Інший підхід запропоновано кримінальним законодавством і розвинуто вченими-юристами, зокрема представниками науки адміністративного права. За основу класифікації взято момент володіння владними повноваженнями, обов•язковими якщо не для всіх службовців, то для окремих їх категорій. При цьому такі повноваження закріплюються за тим чи іншим видом службових посад.

Службове призначення  цієї типології полягає у тому, щоб відігравати роль відповідного індикатора при вирішенні питання про притягнення до кримінальної чи адміністративної відповідальності (при кваліфікуванні діяння) за вчинення службового правопорушення.

Тут виділяють адміністративно-допоміжний персонал, функціональний (оперативний, основний) склад органу, службових осіб, представників влади.

Перша категорія службовців, виконуючи дії так званого  матеріально-технічного характеру, готує  умови для здійснення юридично значущих дій. Самі по собі матеріально-технічні дії (операції) юридичних наслідків за собою не тягнуть. До цієї категорії відносимо секретарів, стенографісток, діловодів, архіваріусів, табельників, лаборантів тощо.

До функціонального  складу належать службовці, які особисто здійснюють функції, заради яких і створено орган (установу). Вони лікують, викладають, ведуть наукові дослідження, здійснюють юридичний захист тощо, тобто здійснюють професійну діяльність. Такі посади не пов•язані з керівною, організаційною діяльністю, а отже, дії службовців, що їх займають, лише як виняток, можуть тягти за собою юридичні наслідки. Йдеться про викладачів, які здійснюють атестацію чи екземенування, лікарів, що видають лікарняні листки, звільняючи від роботи, чим створюють юридичні підстави до використання фонду соціального страхування.

До службових осіб відносять службовців державних, недержавних  організацій, місцевого самоврядування, приватного сектору, які своїми діями  створюють юридичні акти чи здатні породжувати, змінювати, припиняти  конкретні юридичні відносини. Вони розпоряджаються коштами, видають накази і розпорядження, укладають інструкції та довідки, господарські договори, контракти і акти ревізій, рапорти чи службові (доповідні) записки, виконують контрольно-наглядові дії, відають питаннями кадрів, застосовуюють юридичні санкції, розглядають скарги тощо.

Нарешті, представники виконавчої (адміні-стративної) влади - це державні службовці, чиї дії поширюються  на так званих "третіх осіб", тобто  осіб, адміністративно не підпорядкованих  представникам влади. Йдеться про значні контингенти населення або всіх громадян яи певні категорії службових осіб. Отже, владні повноваження представників влади мають виявлятися у територіальному або галузевому вимірах.

Широке коло представників  влади включає представників законодавчої та юрисдикційної влади: депутатів будь-якого рівня, прокурорсько-судових працівників.

Вузьке коло - представники виконавчої влади (представники міліції, державних спеціалізованих інспекцій, антимонопольної та податкової служби, представники органів транспорту, що наділені правом провадження в справах адміністративних правопорушшень. Представники державної контрольно-ревізійної служби).

Права державних службовців можна розглядати окремо від їхніх  обов•язків у сфері державного управління. Але в деяких випадках ті й інші самостійного значення не мають, а виступають як правообов•язки. Такі повноваження регламентовано як у Конституції, так і в багатьох законах - про державну службу, статус суддів, адвокатуру, прокуратуру, освіту, міліцію, митну справу, охорону здоров•я, про підприємства і т. п.

Так, основними обов•язками  службовців, згідно чинного законодавства  є: "додержання Конституції України  та інших актів законодавства  України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних  органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі (Стаття 10.)".

При цьому не застосовується відповідальність за матеріальні збитки, які можна віднести на рахунок "номально-припустимого виробничо-господарського ризику". Ризик визначається виправданим, якщо управлінська операція відповідає сучасним науково-технічним знанням та вчинена у суспільно-корисних цілях, у відповідності з досягнутим науково-технічним рівнем.

Орган виконавчої влади (його представник), маючи право на помилку в оцінці ситуації, не має права на явну помилку, що характеризується одночасно її серйозністю та очевидністю. Явна помилка має кваліфікуватися як один з різновидів зловживання владою.

Державний службовець, як суб•єкт адміністративних правовідношень, вчасно і точно виконуючи адресовані йому правові акти, має при цьому усвідомлювати, чи є цей акт законним - у разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу (Стаття 10, п.2), оскільки у разі невиконання цього, нестиме відповідальність нарівні з особою, що видала такий акт, як співучасник (стаття 19 Кримінального кодексу України).

Державні службовці  мають право знайомитися з  деякими відомостями, що складають  державну або службову (професійну) таємницю, внаслідок чого на них  покладено обов•язок зберігати  ці відомості в таємниці. Перелік відомостей, що складають державну таємницю, встановлюється та затверджується у загальнодержавному масштабі, а відомостей, що складають службову таємницю, - окремими державними органами (митна, податкова служби тощо). Встановлено кримінальну відповідальність за розголошення державної таємниці, або втрати документів, що містять державну таємницю, безпідставне засекречування інформації тощо. Відповідальність за розголошення відомостей, які становлять комерційну таємницю, також передбачено законом.

До комплексу гарантій трудових прав входить нормована  тривалість робочого часу, який "визначається відповідно до законодавства про  працю України" (Стаття 20). Оплата праці державних службовців здійснюється на підстав Закону України "Про  державну службу" (Стаття 33): "Заробітна плата державних службовців складається з посадових окладів, премій, доплати за ранги, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок. Посадові оклади державних службовців установлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов'язків. Доплата за ранг провадиться відповідно до рангу, присвоєного державному службовцю". Передбачено також право працювати за сумісництвом (у тому числі за основним місцем роботи), грошові заохочення: "за сумлінну безперервну працю в державних органах, зразкове виконання трудових обов'язків державним службовцям видається грошова винагорода в розмірі та порядку, що встановлюються Кабінетом Міністрів України. За особливі трудові заслуги державні службовці представляються до державних нагород та присвоєння почесних звань(Стаття 34)".

Звільнення з посади може мати місце у таких випадках, передбачених у Розділі VI "Припинення державної служби" Закону України "Про державну службу". На основі загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України. А також, державна служба припиняється у разі: 1) порушення умов реалізації права на державну службу (стаття 4 цього Закону); 2) недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 цього Закону; 3) досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби (стаття 23 цього Закону); 4) відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії (стаття 31 цього Закону); 5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі (стаття 12 цього Закону); 6) відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону; 7) неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 цього Закону".

на державних службовців поширюються певні обмеження  пов•язані з специфікою їх діяльності, зокрема, стаття 16 Закону України "Про  державну службу" містить такі обмеження, пов'язані з проходженням державної служби: Державний службовець не має права:

займатися підприємницькою  діяльністю безпосередньо чи через  посередників, крім випадків, передбачених чинним законодавством, або бути повіреним  третіх осіб у справах державного органу, де він працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);

сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і  юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності з метою одержання за це винагороди у грошовому чи іншому вигляді, послуг, пільг;

самостійно або через  представника входити до складу керівних органів підприємств, господарських  товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;

приймати подарунки  чи послуги від фізичних або юридичних  осіб у зв'язку із своєю службовою  діяльністю".

Законодавство забороняючи  керівникам, заступникам керівників державних підприємств і установ, їхніх структурних підрозділів, службовим особам державних органів, органів місцевого самоврядування безпосередньо займатися підприємницькою діяльністю, не виключає їхнього права отримувати дивіденди від акцій або чеків, що вкладено до інвестиційного фонду. Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу. Інші обмеження, пов'язані з проходженням державної служби окремими категоріями державних службовців, встановлюються виключно законодавчими актами України. Вони не мають права використовувати своє службове становище з корисливою метою у власних інтересах чи інтересах інших осіб.

Відповідно до посад, рівня професійної кваліфікації, а також результатів праці  державним службовцям присвоюються ранги (для дипломатичних, митних працівників), чини (для слідчо-прокурорських працівників), звання (для військово службовців, працівників МВС).

Деякі категорії працівників, що залучаються на нештатних засадах  до функцій державної служби (наприклад, до виконання завдань оперативно розшукової діяльності), перебувають під захистом держави, яка гарантує зарахування до загального трудового стажу часу співробітництва, поширення передбачених законом пільг у разі настання інвалідності або смерті тощо.

Особливе право службовців витікає зі специфіки службових  функціональних обов•язків. Йдеться  про право на захист безпеки, гідності при його здійсненні. Адже державний  службовець діє від імені та за дорученням держави, оскільки посада, яку він займає, - частка компетенції органу держави. Покликана виконувати вимоги закону, забезпечувати вимоги закону, забезпечувати правопоядок, службова особа, має відповідно охоронятися від посягань на її фізичну безпеку і людську гідність (беззахисність службовця варто розцінювати як прояв слабкості самої держави).

Про захищеність службовця, йдеться і в Законі України "Про  підприємництво", який гарантує від  втручання власника в оперативно-управлінську діяльність керівника підприємства. Відповідно до Кримінального Кодексу України переслідуються опір представникові влади, його образа при виконанні ним службових повноважень, погроза або насильство, ою•єктом якого є службова особа, так само, як і посягання на життя, заподіяння тілесних ушкоджень, умисне знищення або пошкодження майна службової особи. Є також правопорушеннями, що тягнуть адміністративну відповідальність: злісна непокора законному розпорядженню або вимозі представника влади, публічні заклики до непокори, поширення завідомо неправдивих відомостей з метою провокації непокори тощо. Спеціальним законом України передбачено систему особливих заходів щодо захисту життя, здоров•я, житла, майна працівників суду та правоохоронних органів, їх близьких родичів, у зв•язку з їх службовою діяльністю.