Бюджетный федерализм

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют  муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный  бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного  порядка, а также решают иные вопросы  местного значения. Эти органы в  соответствии со ст. 132 Конституции  РФ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, с передачей  необходимых для их осуществления  материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна  государству.

В 1998 г. был  принят Бюджетный кодекс РФ, который  стал главным законодательным актом  в области бюджетных отношений

Статья 1 Бюджетного кодекса РФ относит  к бюджетным правоотношениям:

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

• отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Органы государственной власти и управления относятся к числу  субъектов бюджетного права, участие  которых обязательно в бюджетных  правоотношениях. В их круг входят органы представительной и исполнительной власти федерального уровня и субъектов  Федерации.

В Бюджетном  кодексе РФ понятие «бюджетного  федерализма» отсутствует, хотя в обсуждавшемся  законопроекте кодекса ему уделялось  серьезное внимание. Однако, по сути, принципам, его характеризующим, посвящена  глава 16 «Межбюджетные отношения». А именно:

• распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы;
• закрепление на постоянной основе и по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
• равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Иначе говоря, речь идет об определенной конкретизации  целей и методов бюджетной  политики – о равенстве бюджетных  прав, единстве бюджетной системы, разграничении  бюджетных полномочий, самостоятельности  бюджетов, сбалансированности бюджетной  системы в целом.

В соответствии с гл. 16 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения  осуществляются в форме предоставления трансфертов:

• дотаций из фондов финансовой поддержки, образуемых в бюджетах соответствующих уровней бюджетной системы;
• субвенций из соответствующих фондов коменсаций;
• иных дотаций и субсидий в соответствии с бюджетным законодательством;
• безвозмездных и безвозвратных перечислений;
• бюджетных кредитов.

В принятом варианте бюджетного кодекса  РФ полномочия различных уровней  бюджетной системы разделены  на три группы и прописаны в  различных разделах кодекса. В частности  выделяются следующие виды бюджетных  полномочий разных уровней бюджетной  системы:

• полномочия в области регулирования бюджетных правоотношений, они зафиксированы в гл.2 «Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений» (ст. 7, 8, 9);
• полномочия по формированию доходов бюджетов, их перечень приведен в гл. 7 (ст. 53), гл.8 (ст.59),  гл. 9 (ст. 64);
• полномочия по расходам, в Бюджетном кодексе РФ закрепление этих бюджетных полномочий рассматривается в гл. 11 (ст. 88-91).

В рамках Налогового  кодекса РФ (вступил в действие с 1 января 1999г.) устанавливаются общие принципы налогообложения, раскрывается содержание налоговых отношений и налоговых  обязательств, определены основные цели и задачи налоговой политики, объекты  и субъекты налоговых отношений, основы построения налоговой системы, установлены виды налогов и общие  положения  реализации их механизмов, а также меры контроля и ответственности  при уплате налогов. Доходы бюджетов образуются за счет собственных, закрепленных и регулирующих доходных источников, а также прямой финансовой помощи в различных формах и других доходов в соответствии с законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год. К собственным доходам бюджетов относятся:

• налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством России и законодательством о налогах и сборах;
• неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

Налоговым кодексом РФ и законодательными актами соответствующих уровней  бюджетной системы РФ устанавливаются  следующие виды налогов и сборов:

• федеральные налоги и сборы
• региональные налоги и сборы;
• местные налоги и сборы.

Принадлежность налога к тому или  иному виду не характеризует компетенцию  соответствующих органов власти по введению, управлению и распоряжению этим налогом. По каждому налогу установлен свой объем налоговых полномочий органов власти. Принятые в 2003 г Федеральные  законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих  принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации» (от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ) и «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) определяют сферу  собственных полномочий региональных и местных органов власти, а  также принципы их финансового обеспечения.

Глава 2. Механизм функционирования бюджетного федерализма  
в Российской Федерации  
2. 1. Разграничение расходных и доходных  полномочий бюджетов разных уровней

Расходы бюджета – это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций  государства и местного самоуправления, это экономические отношения, возникающие  в связи с нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных  для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному различию.

Права и обязанности  соответствующих органов власти, связанные с реализацией этих экономических отношений называются «расходными полномочиями».

Расходные полномочия включают в себя:

1. нормативное правовое регулирование деятельности органов власти - заключается в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти;
2. обеспечение исполнения установленных нормативных правовых норм финансовыми средствами – заключается в направлении собственных доходов бюджета (не включающих целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней) на финансирование собственной деятельности этих органов власти, а также в передаче средств другим органам власти в виде целевой финансовой помощи;
3. непосредственное исполнение (финансирование) расходов по видам деятельности органов власти – состоит в предоставлении бюджетных средств ведомственным подразделениям органов власти и бюджетным учреждениям, осуществляющим соответствующий вид деятельности, или в заключении и оплате государственных или муниципальных контрактов за счет использования всех доходов бюджета (в том числе полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней).

Различаются бюджетные расходы по следующим  направлениям:

1. расходы федерального бюджета;
2. расходы бюджетов субъектов Федерации;
3. расходы местных бюджетов.

По взаимному  согласию органов государственной  власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления отдельные виды расходов могут передаваться из одного уровня бюджетной системы в другой с  соответствующей передачей доходных источников или иных финансовых средств.

Каждый  уровень власти в процессе расходования бюджетных средств в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции:

1. определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов (т. е. осуществляет нормативное правовое регулирование бюджетных расходов);
2. обеспечивает собственные расходные полномочия финансовыми средствами;
3. осуществляет финансирование (организацию, производство) общественных услуг (собственных или переданных ему расходных полномочий).

Разграничение расходных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной  власти субъектов РФ и органами местного самоуправления предполагает необходимость  законодательного разграничения между  органами власти разных уровней прав, обязанностей и ответственности  за выполнение расходных полномочий. Разграничение расходных полномочий между центром и субъектами Федерации  во всех областях хозяйственной деятельности установлено в Конституции РФ, а также в Бюджетном кодексе  РФ.

Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности  между уровнями бюджетной системы  по самостоятельному осуществлению  определенных видов расходов, но и  обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для  этого. Только после того, как распределена ответственность за расходы и  стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, происходит разработка системы закрепления  налогов и перераспределения  доходов между различными уровнями власти.

Цель  государственного регулировании доходов  бюджетов состоит в таком распределении  налоговых поступлений между  звеньями бюджетной системы Российской Федерации, которое гарантировало  бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного  перераспределения между ними финансовых средств.

Доходы бюджетов образуются за счет собственных, закрепленных и регулирующих доходных источников, а также прямой финансовой помощи в различных формах и других доходов в соответствии с законом (решением) о бюджете  на соответствующий финансовый год.

К собственным доходам бюджетов относятся:

• налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством России и законодательством о налогах и сборах;
• неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

Пропорции распределения налогов  и порядок бюджетного регулирования  между бюджетами разных уровней  утверждаются федеральным законом  о федеральном бюджете на очередной  финансовый год на срок не менее  трех лет.

Принцип разграничения доходов  определяется как собственно закрепление  всех видов доходов за соответствующими бюджетами без конкретизации  критериев этого разграничения.

Разграничение налогов (налоговых  полномочий) и доходных источников между органами власти и управления разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

• стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов;
• собственные доходы бюджетов каждого уровня должны быть достаточными для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);
• налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства;
• налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты);
• каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством Российской Федерации случаях и порядке свои налоговые полномочия и доходные источники нижестоящему уровню власти;