Административный надзор

1. Стадия  формирования планов проведения плановых проверок поднадзорных объектов начинается в первой половине календарного года, предшествующего планируемому, и завершается до 1 ноября того же года направлением сформированных планов в органы прокуратуры.

2. Стадия  формирования сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, как это ни парадоксально, протекает в органах прокуратуры, где поэтапно, от районного до федерального уровня, осуществляется согласование представленных планов и сведение их в единый сводный план, подлежащий опубликованию на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет. Вторая стадия завершается 31 декабря года, предшествующего году реализации сводного плана.

3. Стадия  реализации сводного плана проведения  плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей включает несколько этапов.

На первом этапе надзорный орган, получив  сводный план, должен скорректировать  собственный первоначальный план, направлявшийся в орган прокуратуры и положенный в основу формирования сводного плана. Этот скорректированный план в рамках традиционного планирования деятельности органа исполнительной власти должен стать составной частью плана работы органа на очередной год.

На втором этапе проводится подготовка к плановому проверочному мероприятию. Учитывая, что при составлении  сводного плана в целях реализации требования об ограничении интенсивности  проверочных мероприятий (не чаще одного раза в три года) запланированные  разными субъектами проверки одного объекта должны быть объединены, и следует принять меры к согласованию комплексного проведения проверки в соответствии с Регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти⁷. Руководители надзорных органов должны издать соответствующие приказы, в которых определить цели и задачи планового мероприятия, дату начала и срок проведения, назначить инспекторов и определить старшего. Копии приказов должны быть направлены собственнику (руководителю) проверяемого объекта. Здесь важно учитывать необходимость изменения методологии государственной службы, перехода от администрирования к партнерству. По нашему мнению, партнерские отношения не совместимы с внезапным появлением инспектора, целеустремленно ищущего нарушения с целью привлечь проверяемого к ответственности. Поэтому предварительное уведомление в административном надзоре должно обязательно иметь место. Это должно повысить эффективность проверок, предоставить возможность и время на подготовку необходимых для проверки материалов и т.д.⁸

Инспекторы, назначенные приказом, также должны совершить определенные действия, направленные на подготовку к проверочному мероприятию: поднять  имеющуюся информацию об объекте (акты предыдущих проверок, материалы дел  о привлечении организации, ее работников к административной ответственности и т.д.), накапливаемую в наблюдательном деле; проанализировать эту информацию. Старший группы инспекторов должен составить план проверки, распределить обязанности между членами группы. Возможно, целесообразно организовать взаимодействие с инспекторами других органов, участвующих в комплексном мероприятии, с целью оптимизации совместной деятельности, исключения дублирования. Все эти требования к организации проверочных мероприятий в достаточной мере разработаны советской административно-правовой наукой, что позволяет нам не останавливаться на данном вопросе.

Третий этап образует собственно проверочное  мероприятие. По завершении проверки представители  каждого органа исполнительной власти составляют акты проверки, копии которых вручаются собственнику или руководителю проверяемого объекта под роспись. В случае выявления нарушений общеобязательных требований, составляющих предмет надзора, возбуждаются дела об административных правонарушениях (разумеется, если имеются признаки состава правонарушения), а также вносятся предложения руководителям надзорных органов - главным государственным инспекторам о даче обязательных к исполнению предписаний. В случае выявления признаков преступления соответствующая информация направляется в органы дознания или предварительного следствия в соответствии с УПК РФ⁹. Этап завершается представлением руководителю надзорного органа отчета о проведенном мероприятии.

Продолжительность проведения проверочных  мероприятий ограничена по общему правилу 20-дневным сроком. Специальные сроки предусмотрены для проверок малых предприятий - 50 часов, для микропредприятий - 15 часов. Кроме того, предусмотрена возможность продления срока проверки еще на 20 дней, а для малых и микропредприятий - на 15 часов.

Полномочие надзорных органов (точнее, главных государственных инспекторов) давать по итогам проверок обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений является основанием для выделения факультативного  этапа третьей стадии, содержанием которого будет контроль за выполнением данного предписания. В то же время данный факультативный этап преобразуется в экстраординарное административно-надзорное производство.

Третья стадия административно-надзорного производства будет многократно повторяться в течение календарного года при реализации каждого пункта сводного плана.

4. Подготовка и направление доклада  об осуществлении органом исполнительной  власти административно-надзорной  деятельности. На этой стадии  субъект административного надзора должен отчитаться об исполнении своей части сводного плана перед Минэкономразвития России и об исполнении ведомственного плана надзорной деятельности перед вышестоящим министерством, Правительством РФ, Президентом РФ или органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, в ведении которого находится орган административного надзора. Данная стадия предусмотрена п. 5 ст. 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, по смыслу которого четвертая стадия завершает цикл административно-надзорного производства. По нашему мнению, для окончательного завершения цикла недостает этапов рассмотрения и утверждения доклада Минэкономразвития России.

Вид, предмет, основания проверок, осуществляемых в рамках названных  видов административного надзора, и сроки их проведения могут устанавливаться другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. На самом деле это требование (относительно установления особенностей осуществления данных видов административного надзора федеральными законами) соблюдается далеко не всегда. Федеральными законами должно устанавливаться четыре характеристики: 1) вид проверок; 2) предмет проверок; 3) основания назначения проверок; 4) сроки проведения проверок.¹⁰

Надо заметить, что во многих случаях  нормативными правовыми актами предусматривается осуществление административного надзора в форме наблюдения (визуального или с использованием специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме). Понятно, что для данной формы нельзя установить сроки проверок и основания их назначения. Фиксация события, которое согласно ст. 28.1 КоАП РФ может быть поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, требует незамедлительной проверки всех обстоятельств и принятия решения о возбуждении или невозбуждении дела об административном правонарушении. Такая форма административного надзора востребована в охране общественного порядка, обеспечении безопасности дорожного движения, обеспечении безопасности опасных производственных объектов. Близкая форма административного надзора реализуется таможенными органами в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации¹¹.

По нашему мнению, наиболее отчетливо  позволяют представить особенности  данного вида административно-надзорных  производств такие виды надзора, как надзор в области дорожного движения или надзор в общественных местах. Их правовую основу образуют ведомственные нормативные правовые акты: Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения¹².

Рассматриваемые производства также  состоят из определенного набора последовательных стадий. Так, например, можно выделить:

1) подготовительную стадию, на которой осуществляются действия, направленные на разработку единой дислокации постов и маршрутов патрулирования; планирование - расчет сил и средств патрульно-постовой или дорожно-патрульной службы на сутки или на период выполнения оперативной задачи; развод нарядов;

2) стадию осуществления нарядами  и постами визуального наблюдения  за поведением поднадзорных объектов. На данной стадии реализуются  разнообразные административные  процедуры: остановки транспортных  средств, проверки документов, применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

3) стадию подготовки и направления  (представления) ежемесячных, ежеквартальных  и годовых отчетов по окончании  смены. Анализ данных отчетов  замыкает цикл, поскольку его  результаты (анализа) используются для корректировки единой дислокации постов и маршрутов патрулирования, осуществляемой на первой стадии данного производства.

Таким образом, административно-надзорное  производство как самостоятельная  часть административного процесса является необходимой гарантией прав и законных интересов граждан и организаций - участников административно-надзорных правоотношений. Оно представлено в действующем законодательстве тремя основными видами. Необходимо дальнейшее развитие теории и законодательства в направлении большей детализации, унификации и повышения юридической силы нормативных правовых актов - источников административно-надзорного производства.

Заключение

Таким образом, административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.

Понятие административного надзора, его соотношение с контролем  в научных кругах является предметом  дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля, другие обосновывают позицию о том, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

Правовые формы осуществления  административного надзора также  отличаются большой спецификой. В  частности, он связан с оформлением  и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.

В зависимости от оснований возбуждения надзорного производства, а также от особенностей поднадзорного объекта может быть выделено три основных вида административно-надзорных производств:

1) ординарное административно-надзорное  производство, осуществляемое в  форме плановых проверок в  соответствии со сводным планом;

2) экстраординарное административно-надзорное  производство, осуществляемое в  форме внеплановых проверок, назначаемых  с согласия прокурора при возникновении определенных обстоятельств, в том числе при возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

3) особые административно-надзорные  производства, порядок осуществления  которых устанавливается другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Итак, административный надзор - это  особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении  организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.

Список использованных источников

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 30.04.2010) // СЗ РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.
2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 30.04.2010) // СЗ РФ, 24.12.2001, N 52 (ч. I), ст. 4921.
3. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ред. от 26.04.2010) // СЗ РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249.
4. Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" (ред. от 30.11.2009) // СЗ РФ, 24.01.2005, N 4, ст. 305.
5. Приказ МВД РФ от 02.03.2009 N 185 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения" (ред. от 31.12.2009) // СЗ РФ, "Российская газета", N 122, 07.07.2009.
6. Алехин А.П., Кармолицкий А.А Административное право России. Часть 2. – М.: Зерцало, 2009.
7. Зырянов С.М. Административный надзор. Вопросы терминологии // Закон и право. № 4, 2008.
8. Конин Н.М., Петров М.П. Административное право. Учебное пособие для ВУЗов. Издание 2. – М.: Норма, 2009.
9. Кононов П.И., Килясханов И.Ш., Кикоть В.Я. Административное право России. Издание 4. – М.: ЮНИТИ, 2009.
10. Филатова А.В. Административные регламенты исполнения контрольно-надзорных функций: проблемы правового регулирования // Научные труды РАЮН. В 3-х томах. Вып. 8 Т. 1, 2008.
11. Филатова А.В. Проблемы регламентации административных процедур государственного контроля (надзора) // Административное и муниципальное право. № 4, 2008.
12. Шатов С.А. Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора. – СПб.: Юрид. центр Пресс, 2008.