Административно-правовые отношения

- данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

- в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

- разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке.

В то же время существует и другая позиция, сторонниками которой являются некоторые современные ученые - и которая расширяет круг административных правоотношений

Ученые Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев, В.М. Манохин и вовсе демонстрируют альтернативный подход к выделению особенностей административных правоотношений. Они утверждают, что административно-правовые отношения в своей преобладающей части - организационные, что обусловлено содержанием исполнительной власти как организующей силы государства. Это означает, административно-правовые отношения сами по себе не существуют, а выполняют строго служебную роль. Они обеспечивают условия (производства и т.д.), согласование деятельности людей, координацию, охрану и развитие и т.д.

Итак, представив себе, в общем и целом спектр выделяемых в науке особенностей административных правоотношений, остановимся на наиболее существенных из них подробнее:

1. Прежде всего, административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, из чего следует, что к основным свойствам административных правоотношений относятся и такие, как наличие корреспондирующих друг другу прав и обязанностей его субъектов, возникновение правоотношение на основе нормы права и в связи с ней и т.д. Кроме того, определяя родовую принадлежность административных правоотношений, не следует забывать, что они являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе определенный общественный, государственный интерес. Его выразителем является властный субъект государственного управления, являющийся одной из сторон административного правоотношения. Административные правоотношения непосредственно связаны с реализацией задач и функций исполнительной ветви государственной власти в процессе государственного управления.

2. Административные правоотношения носят властный характер, поскольку в процессе возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений реализуется государственное управление. Однако это не означает, что всегда одна из сторон такого правоотношения подчинена другой или что в административном правоотношении в обязательном порядке участвует субъект правоотношения, обладающий властными полномочиями в отношении другой стороны правоотношения. Тем не менее, административное правоотношение характеризуется обязательным участием "представителя" государства.

В основе каждого общественного отношения, возникающего на основе нормы административного права, лежит установка на присутствие императивного государственного участия в правоотношении. Например, в процессе административного обжалования решения налогового органа в вышестоящий орган подвластный субъект государственного управления (налогоплательщик) перестает зависеть от властного влияния органа, действия которого обжалуются. Более того, перед лицом вышестоящего налогового органа оба они (и управляющий, и подвластный) равны по закону. Между тем, процедура обжалования установлена императивными нормами административного права и отношения, возникающие на ее основе, безусловно, являются административно-правовыми.

Описывая данную особенность административных правоотношений, Ю.М. Козлов пишет: "... с одной стороны - авторитет, господствующая воля субъекта управления, с другой - подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений. Таково соотношение сторон в регулируемых административным правом управленческих связях различного рода. ...Тем самым индивидуальное поведение координируется и подчиняется общим интересам совместной деятельности.

3. Особенностью административных правоотношений является и чрезвычайно обширная сфера возникновения таких отношений - это сфера государственного управления или сфера реализации исполнительной власти государства. Насколько необозрима сфера влияния органов исполнительной власти и, прежде всего, Правительства РФ, определенная в ст. 114 Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" самым общим образом, настолько же невероятно обширна и сфера влияния административного права. Административно-правовые отношения могут возникнуть и в области обороны и государственной безопасности, и в сфере культуры, науки образования, и в сфере экономических отношений, и применительно к системе социальной защиты, т.е. везде, где государством средствами своих исполнительных органов проводится работа по управлению общественными процессами и явлениями. Вследствие этого административно-правовые отношения часто не похожи между собой. Действительно, немного общего можно найти между взаимоотношениями офицера и солдата в армии и взаимоотношениями между органом социального обеспечения и пенсионером. Тем не менее, возникающие между субъектами административного права общественные отношения, урегулированные нормами отрасли, всегда связаны с осуществлением государственного управления, и это их объединяет.

4. Административные правоотношения являются организационными. Это означает, что административные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в связи с реализацией исполнительной власти и связаны с ее организацией в широком смысле. Для того чтобы более или менее сложный управленческий процесс претворился в жизнь, необходимо организовать его участников для совершения тех или иных действий, организовать материальное, финансовое, техническое сопровождение процесса и т.д. Таким образом, государственное управление априори связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений. Собственно, само назначение исполнительной власти в системе ветвей государственной власти - организующее, поскольку законодательная власть занимается определением направлений движения, задач и целей в системе государственного управления, а исполнительная власть претворяет решения законодателей в жизнь, обеспечивает движение в заданном направлении, т.е. организует государственное управление.

5. Административные правоотношения отличают особый административно-правовой порядок разрешения споров участников правоотношений и своеобразный механизм действия института ответственности за невыполнение субъективных обязанностей, составляющих содержание правоотношения.

Таким образом, если в других отраслях права (гражданском, уголовном) решение спора всегда выносится за рамки правоотношений внутри отрасли - в ведение судебной инстанции, то в административном праве допустимо разбирательство и внутри самой системы. Однако не следует забывать, что ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому право на судебную защиту, в том числе на судебное обжалование решений и действий субъектов государственного управления.

1.4. Юридические факты в административном праве.

Юридический факт-это конкретные жизненные обстоятельства, с которыми норма административного права связывает возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.

К юридическим фактам, порождающим возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений, относятся со­бытия и действия. Среди событий можно выделить стихийные (природ­ные) факторы: наводнения, смерчи, удар молнии, лесной пожар и т. п. Кро­ме того, к событиям можно отнести и связанные с деятельностью человека техногенные факторы: взрыв газопровода, двигателя, авария на линии, вызванная природной катастрофой, и т.д.

К действиям, которые совершаются людьми, относятся как правомерные действия, так и правонарушения различного характера, многие на которых влекут имущественную, дисциплинарную, административ­ную или уголовную ответственность.

В административно-правовых отношениях к правомерным дейст­виям относятся, например, заявление о приеме на государственную службу, обращение за получением паспорта, за регистрацией в качестве предпринимателя, за разрешением на строительство в уполномоченный орган публичной власти. К неправомерным действиям относятся адми­нистративные правонарушения, совершаемые физическими и юридиче­скими лицами; дисциплинарные проступки государственных служащих; издание органом государственного управления правового акта, противоречащего закону или акту вышестоящего органа управления; незакон­ный отказ должностного лица в удовлетворении законного требования гражданина и т. п.

Судья или иной уполномоченный орган, в компетенцию которого входит разрешение возникшего по конкретному административно-пра­вовому отношению спора или деликта, обязан исследовать и объектив­но оценить содержание и структуру данного правоотношения, в том числе доказательства, касающиеся конкретного юридического факта.

Глава 2.Классификация административно-правовых отношений.

2.1.Вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.

В многообразии административных правоотношений ученые пытаются по различным основаниям выделить те или иные группы, виды таких отношений, т.е. предпринимают попытки классифицировать административно-правовые отношения.

1. По соотношению прав и обязанностей участников административных правоотношений профессор Л.Л.Попов выделяет две группы: отношения, в которых один из участников подчинен другому (вертикальные правоотношения), и отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга (горизонтальные правоотношения).

Вертикальные административно-правовые отношения складываются в рамках подчиненности одного субъекта отношения другому - между вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти, между органами исполнительной власти и подведомственными организациями, между соподчиненными структурами органов исполнительной власти; между соподчиненными государственными служащими и др. При этом правоотношения между органами исполнительной власти и гражданами по реализации обязанностей граждан в сфере управления (соблюдение общественного порядка, исполнение воинской обязанности и т.п.), как правило, являются вертикальными отношениями, поскольку на гражданина в части исполнения его обязанностей распространяются властные полномочия органа исполнительной власти.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, юридического равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

Горизонтальные административно-правовые отношения возникают между субъектами, которые не связаны соподчиненностью. Такие отношения складываются между несоподчиненными органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами в связи с реализацией ими прав в сфере управления (например, при обращении гражданина с жалобой в орган исполнительной власти, регистрации общественной организации и т.п.).

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения существует.

Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типичными для сферы государственного управления, выражаются не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отношений:

а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, т.е. предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически властного решения. Это связи, возникающие между находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки и принятия совместных нормативных актов управления (например, между двумя министерствами); отношения по согласованию совместных управленческих действий; отношения в связи с проведением совместных заседаний (например, коллегий двух министерств); отношения по формированию межведомственных консультативных, совещательных или координационных советов; отношения между органами исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу удовлетворения законных интересов последних (на предмет заключения или изменения тарифных соглашений) и т.п.;

б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т.п.). Эти две названные группы отношений относятся к числу административно-процедурных;

в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров;

г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме на ту или иную должность). Соглашения возможны и между субъектами исполнительной власти.