Административно-правовые отношения

    В результате такой трактовки элементов  структуры волевое поведение  субъекта административно-правового  отношения одновременно выступает  как в качестве так называемого  непосредственного объекта, так  и в качестве материальной стороны его содержания.

    Другой  известный административист— Ю.Н. Старилов также выделяет три элемента административного правоотношения: «административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты и его нормативное содержание»/18/. Однако материальную составляющую — реальные действия, поведение участников правоотношения Ю.Н. Старилов, в отличие от позиции Д.Н. Бахраха, относит к объекту правоотношения, а юридическую составляющую — к содержанию.

    Профессором А.П. Кореневым было высказано мнение, что «элементами (составными частями) административно-правовых отношений являются: субъекты, объекты и юридические факты». При этом в отношении объекта правоотношения позиция ученого созвучна позиции Д.Н. Бахраха: общий объект регулирования административно-правовых норм — это общественные отношения и непосредственный объект — поведение субъектов. Далее идет пояснение А.П. Коренева: «Реализация прав и обязанностей субъектов административного правоотношения может быть связана не только с их поведением и действиями (право мерными или неправомерными), ибо такие отношения могут устанавливаться и по поводу вещей или продуктов творческой деятельности (например, при передаче их от одного органа управления в распоряжение другому» органу, при изъятии и конфискации их в административном порядке и реквизиции), а также по поводу личных нематериальных благ (например, при охране чести и достоинства граждан, при получении ими бесплатного образования и так далее). Однако и в подобных случаях объектом административно-правовых отношений являются действия сторон, а вещи или продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага — предметом правоотношений» /14/.

    Согласно  этой позиции из структуры административного  правоотношения вообще исключили такой  элемент, как содержание, и, по сути, пошли вразрез со складывающимся в теории права мнением.

    Более четкой представляется позиция Н.М. Конина, который под «структурой  административно-правового отношения  понимает совокупность составляющих его  взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты, объекты, права, обязанности и характер связи  участников, условия возникновения  административно-правовых отношений (юридические  факты)». Следовательно, по мнению автора, только юридические факты, являющиеся основанием возникновения административно-правовых отношений, являются существенными  и входят в структуру административных правоотношений /13/.

    В «классическом» понимании состава  или структуры административных правоотношений можно, конечно же, признать все три вышеназванных элемента (субъекты, объект, содержание) и даже дополнить еще и указанием  на юридические факты.

    Попытаемся  на примере разобрать структуру  административных правоотношений.

    Рассмотрим  состав административного  правоотношения внутриорганизационного характера в сфере  деятельности государственных  служащих. Государственный  служащий А. не справляется  с должностными обязанностями, самовольно без уважительных причин покидает рабочее  место, зафиксированы  случаи прогулов. Госслужащего А. вызывает на прием  его руководитель и после выяснения  обстоятельств дела издает приказ об объявлении этому госслужащему выговора. Необходимо указать элементы состава данного  административного  правоотношения.

    Понятно, что правильный ответ заключается  в следующем:

    1. Субъекты административного правоотношения — это лица и организации, которым административным законодательством предоставлена возможность или способность быть носителями прав и обязанностей в сфере управленческой деятельности (таким образом становиться участниками административных правоотношений) и вступать в конкретное административно-правовое отношение. Следовательно, субъектом административно-правового отношения является тот, кто наделен административными правами и (или) на кого возложены административные обязанности. Субъектами правоотношений выступают правоспособные и дееспособные физические лица, юридические лица и государство в целом. В нашем примере — субъекты правоотношения, т.е. его участники — руководитель, с одной стороны, госслужащий А. — с другой.

    2. Под объектом правоотношений в настоящее время большинство ученых понимает то, на что воздействуют субъективные права и юридические обязанности субъектов. В данном случае объектом является круг охраняемых административным правом общественных отношений в сфере государственного управления по поводу государственной службы; непосредственным объектом является установленный режим государственной службы.

    3. Третьим элементом состава является содержание административного правоотношения. В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная или фактическая (поведение субъектов) и юридическая (субъективные права и юридические обязанности). В нашем случае содержание — фактическая сторона (поведение субъектов при беседе, т.е. госслужащего А. с руководителем) и юридическая сторона (субъективные права и обязанности — права руководителя по наложению дисциплинарного взыскания государственному служащему А., не выполнившему свои должностные обязанности).

    4. В качестве юридического факта, явившегося условием возникновения данного административно-правового отношения, выступили неправомерные действия госслужащего А. (не справляется с должностными обязанностями, самовольно без уважительных причин покидает рабочее место, зафиксированы случаи прогулов).

    5. Юридическим фактом, прекратившим данное правоотношение, выступил приказ руководителя об объявлении выговора госслужащему А. Этот приказ является индивидуальным актом управления, или административным актом. Этот юридический факт в полной мере следует отнести к самостоятельному элементу состава (структуры) административно-правового отношения.

    На  данном примере наглядно можно объяснить  так называемую классическую конструкцию  состава административных правоотношений.

    Согласно  теории Лапиной М.А. /25/ конструкция состава административных правоотношений состоит из пяти элементов :

    1. Субъекты административного правоотношения, т.е. непосредственные участники (их может быть 2 и более). Здесь необходимо учесть специфику таких отношений и выделить, во-первых, то, что среди субъектов обязательно или, как правило, будет орган исполнительной власти, выполняющий исполнительно-распорядительные или контрольно-надзорные функции, а также оказывающий государственные услуги. Во-вторых, необходимо выделить субъект, выступающий в качестве инициатора таких правоотношений (в качестве которого может выступить любой из потенциально возможных субъектов административно-правового отношения).

    2. Субъективная сторона одного из участников правоотношения, который выступил инициатором такого правоотношения, или, можно сказать, «виновника правоотношения». Что это означает? Это внутреннее отношение данного субъекта к конкретному административному или административно-процессуальному правоотношению.

    3. Объект — общественные отношения в сфере государственного управления (это так называемый общий объект). Можно выделить родовой и непосредственный объект по аналогии с одноименным элементом состава административного правонарушения.

    4. Объективная сторона — это непосредственные действия (или бездействие) субъектов (участников) правоотношения (иными словами, их материальное содержание, которое выражается в поведении субъектов), которые, в свою очередь, основаны на соответствующих правах и обязанностях субъектов (или по-другому, юридическое содержание).

    5. Результатом таких действий, как правило, обязательно будет другой юридический факт (в большинстве случаев юридический акт, акт управления ), благодаря которому прекратится или изменится текущее правоотношение. Этот же юридический факт может лежать и в основе иного возникающего правоотношения. Здесь следует отметить, что юридические факты, выступающие основанием возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений не всегда будут выступать обязательным элементом административно-правовых отношений. Таковыми являются лишь те из них, которые одновременно будут юридическими актами, индивидуальными актами управления.

    Классификация административно-правовых отношений

    Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям:

• по характеру (особенностям) взаимоотношений их участников;
• по конкретным целям (предназначению) правоотношений;
• их содержанию;
• способу защиты правоотношений.

    Административно-правовые отношения можно разделить на основные и неосновные административно-правовые отношения. Несмотря на известную условность данного критерия, имеется достаточно оснований для того, чтобы из общей массы самых разнообразных административно-правовых отношений выделить:

1. административно-правовые отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект — объект») /8/, в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Имеются в виду собственно властеотношения, складывающиеся между обязательными элементами любой социальной системы, трактуемой в управленческом смысле. Эта группа административно-правовых отношений вполне закономерно может характеризоваться в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Это, прежде всего, отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности.
2. административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. Иначе говоря, они выходят за рамки взаимодействия субъекта и объекта. Суть такого рода правоотношений в том, что они представляют собой связи между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда — отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект — субъект») /8/. Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода управленческие связи необходимы, прежде всего, для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, в частности для подготовки к последующему управляющему воздействию (например, на основе совместно принятого правового акта). Фактически они служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.

    Очевидно, что административно-правовые отношения  первого вида занимают главное место  в механизме реализации исполнительной власти, о чем свидетельствуют  и иные варианты классификации этих правоотношений.

    Административно-правовые отношения также можно разделить  на внешние и внутриорганизационные. В соответствие с данной классификацией правоотношения подразделяются на:

1. возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т.п.);
2. возникающие в рамках внешней сферы управления, то есть, непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.

    В данном случае следует исходить из двух основных проявлений единого по своей значимости и управленческой сути механизма, обеспечивающего целевое управляющее воздействие. Очевидно, что от его «внутреннего» состояния (организованность, упорядоченность) полностью зависят и его возможности действовать вовне, т.е. за рамками собственного аппарата. Значит, в рамках как «внутренних», так и «внешних» правоотношений исполнительная власть реально реализуется.

    Административно-правовые отношения делятся на субординационные и координационные административно-правовые отношения.

    Для первых характерна авторитарность (властность) юридически волеизъявлений субъекта управления. Они как раз являются собственно административными. Что касается вторых, то ими обозначают, как правило, такие  управленческие связи, в которых  авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами). 
Относительно субординационности административно-правовых отношений сомнений практически не возникает. Что же касается координации, то все зависит от того, насколько вообще верна ее трактовка. А последняя не признает однозначности. С одной стороны, действительно, в ряде случаев координация (т.е. согласование) не только не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-властного характера. Например, в отношениях между исполнительными органами и общественными объединениями координация выражается в обеспечении делового сотрудничества, то есть, взаимодействия, не сопровождаемого юридическими атрибутами.

    Выделяют  также вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.