Административно-правовой статус Федеральной антимонопольной службы

     Глава 2. Функции и полномочия федеральной антимонопольной службы России 

     2.1 Функции федеральной антимонопольной службы России 

       Закон о защите конкуренции в статье 22 закрепляет следующие основные функции контроля и надзора ФАС России:

     1) обеспечение государственного контроля  за соблюдением антимонопольного  законодательства, в том числе  в сфере использования земли,  недр, водных ресурсов и других природных ресурсов. Данная функция,  в несколько ином виде, воспроизводится в постановлении Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 189.

     2) выявление нарушений антимонопольного  законодательства, принятие мер  по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечению к ответственности за такие нарушения. Эта функция отчасти соотносится с функцией, закрепленной в п. 5.3.10 постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, определяющей, что ФАС России возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства. Приказом ФАС России от 19 ноября 2004 г. № 180 установлен перечень должностных лиц территориальных органов ФАС России, которые в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ в пределах компетенции антимонопольного органа вправе составлять и подписывать протокол об административном правонарушении на бланке территориального органа ФАС России. Аналогичного рода приказ предусмотрен и для должностных лиц центрального аппарата ФАС России, управомоченных составлять протоколы об административных правонарушениях;

     3) предупреждение монополистической  деятельности, недобросовестной конкуренции,  других нарушений антимонопольного  законодательства. В данном случае  речь идет об осуществлении  надзора в отношении ранее указанных подконтрольных субъектов, а именно: федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих функции указанных органов, или организаций, государственных внебюджетных фондов, хозяйствующих субъектов и физических лиц. Данная функция реализуется преимущественно посредствам выдачи (направления):

     - заключения о последствиях влияния  на конкуренцию на внутреннем  рынке Российской Федерации специальных  защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер в случаях, предусмотренных законодательством в указанной сфере;

     - заключения о наличии или отсутствии  ограничения конкуренции на товарном  рынке при введении, изменении  и прекращении действия таможенных  тарифов, а также при введении нетарифных мер;

     - обязательных для исполнения  предписаний в случаях, предусмотренных  антимонопольным законодательством;

     - предложений заказчику, являющемуся  органом государственной власти  Российской Федерации, федеральному  органу исполнительной власти, уполномоченному на осуществление функций по размещению заказов для государственных нужд, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов;

     4) осуществление государственного  контроля за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами. В данном случае можно говорить о выделении отдельного вида контроля, осуществляемого ФАС России, - контроля за экономической концентрацией.

     Следует обратить внимание на то, что приведенный  перечень функций ФАС России применительно  к сфере действия Закона, не является исчерпывающим. Так, в частности, необходимо отметить присутствие в рассматриваемом Законе упоминания об осуществлении ФАС России контроля за использованием государственной или муниципальной преференции (ст. 21), дальнейшего закрепления которого нет ни в тексте, ни в иных подзаконных актах. Ученые считают, что если законодатель счел уместным выделить в Законе регулирование государственных и муниципальных преференций в отдельную главу, то вполне логичным будет законодательное закрепление и регламентация осуществления ФАС России как уполномоченного в данной сфере органа функций по контролю за использованием государственных и муниципальных преференций. Представляется, что указанные выше недочеты следует устранить путем внесения соответствующих изменений и дополнений как в сам Закон, так и в названные подзаконные акты¹¹.

     Сроки и последовательность административных процедур при исполнении ФАС России и его территориальными органами государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства регулируется соответствующим  Административным регламентом, утв. приказом ФАС России от 24 февраля 2010 г. № 89. Условия и порядок осуществления антимонопольными органами контроля за экономической концентрацией регулируется Административным регламентом ФАС России по исполнению государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией (утв. приказом ФАС России от 17 января 2007 г. № 5).

     Хотелось бы обратить особое внимание на приоритеты деятельности ФАС России, формируемые исходя из обозначенных выше функций и имеющие существенное значение в контексте всего рассматриваемого Закона. Такие приоритеты, как правило, находят свое отражение в докладах, ежегодно представляемых в Правительство РФ. Так, в частности в докладе к числу основных задач ФАС России по реализации конкурентной политики в Российской Федерации, поставленных на среднесрочный период, отнесены в том числе:

     1) создание условий для развития конкуренции в сферах деятельности хозяйствующих субъектов, не являющихся субъектами естественных монополий, снижение уровня недобросовестной конкуренции; количества нарушений антимонопольного законодательства;

     2) предупреждение и пресечение антиконкурентного вмешательства органов государственной власти и местного самоуправления в функционирование рынков, повышение эффективности использования бюджетных средств;

     3) обеспечение равного доступа  к товарам (работам, услугам), реализуемым субъектами естественных монополий, и развитие конкуренции в потенциально конкурентных видах деятельности субъектов естественных монополий¹².

     В рамках создания условий для развития конкуренции посредством предупреждения и пресечения антиконкурентных действий актуальным является решение задачи создания благоприятной правовой и информационной среды путем совершенствования конкурентного законодательства, а также задачи адвокатирования (повышения эффективности системы информирования участников рынка о возможностях использования антимонопольного законодательства для защиты их прав) конкуренции.

     Задача  снижения уровня недобросовестной конкуренции реализуется через защиту потребителей и участников рынков от действий, не вписывающихся в нормы деловой этики и прямо противоречащих законодательству, в частности, пресечение недобросовестной конкуренции, связанной с приобретением и использованием исключительных прав на средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или оказываемых услуг и предотвращение и пресечение фактов недобросовестной конкуренции, в том числе:

     - распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;

     - введение потребителей в заблуждение  относительно характера, способа  и места изготовления, потребительских  свойств, качества и количества товара или его изготовителей;

     - некорректное сравнение хозяйствующим  субъектом производимых или реализуемых  им товаров с товарами других  хозяйствующих субъектов;

     - продажа, обмен или иное введение  в оборот товара с незаконным  использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполнения работ, услуг.

     Задача  снижения количества нарушений антимонопольного законодательства, совершенных хозяйствующими субъектами, предполагает обеспечение условий для своевременного принятия обоснованных решений антимонопольными органами в процессе рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе:

     - проведение исследований товарных  и финансовых рынков, необходимых для рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, разработки рекомендаций и предложений по совершенствованию нормативной базы и практики ее применения;

     - проведение анализа экономической  концентрации в рамках государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при создании, ликвидации, реорганизации или смене собственников организаций.

     Задача  предупреждения и пресечения нарушений  антимонопольного законодательства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления предполагает предотвращение и пресечение антиконкурентного вмешательства указанных органов в функционирование рынков, повышение эффективности использования бюджетных средств при размещении государственного и муниципального заказа. Реализация данной задачи предполагает контроль за предоставлением государственных или муниципальных преференций, предупреждение ограничивающих конкуренцию соглашений органов государственной власти и местного самоуправления, а также предупреждение практики:

     - введения ограничений в отношении  создания хозяйствующих субъектов  в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов  или введение ограничений в  отношении осуществления отдельных  видов деятельности или производства  определенных видов товаров;

     - необоснованного препятствования  осуществлению деятельности хозяйствующими  субъектами;

     - установления запретов или введение  ограничений в отношении свободного  перемещения товаров в Российской  Федерации, иных ограничений прав  хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

     - наделения хозяйствующих субъектов  функциями и правами органов  власти.

     Задача  обеспечения равного доступа  к товарам и услугам, производимым субъектами естественных монополий, и  развития конкуренции в их потенциально конкурентных видах деятельности, заключающаяся в защите потребителей и участников рынков от действий естественных монополий, ограничивающих доступ к услугам естественных монополий и препятствующих развитию конкуренции в потенциально-конкурентных отраслях и создании условий для развития конкуренции в сфере деятельности субъектов естественных монополий, предусматривает:

     - контроль деятельности субъектов  естественных монополий (в части  государственного контроля за  экономической концентрацией);

     - определение перечня потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию  субъектами естественных монополий;

     - выявление и пресечение случаев  злоупотребления доминирующим положением  на рынке, случаев дискриминации  доступа к услугам субъектов  естественных монополий, случаев нарушения требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий;

     - выявление и пресечение действий  естественных монополий или действий  с их участием, сдерживающих экономически  оправданный переход рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. 

     2.2. Полномочия Федеральной антимонопольной службы России 

     В Законе о Защите конкуренции определяется достаточно обширный, но тем не менее не исчерпывающий перечень полномочий ФАС России и ее территориальных органов, реализуемых в целях исполнения предусмотренных настоящим Законом функций. Все полномочия ФАС России можно разделить на несколько самостоятельных групп, в каждой из которых выделяются отдельные подгруппы. Исходя из положений Закона О защите Конкуренции и постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, таких групп несколько.

     В первую группу включаются полномочия по осуществлению контроля, в том  числе: 1) за соблюдением антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами¹³. При осуществлении указанного полномочия антимонопольный орган вправе: получать от подконтрольных субъектов необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме; обращаться в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Перечень органов, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, а также содержание этой деятельности определяется Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"; 2) за деятельностью юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров, например на рынке электрической энергии (мощности), в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары (п. 12). Порядок и сроки административных процедур ФАС России по исполнению государственной функции по осуществлению контроля и надзора за действиями субъектов оптового рынка в части установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке электрической энергии (мощности) регулируются соответствующим Административным регламентом, утв. приказом ФАС России от 5 декабря 2007 г. № 415; 3) за ограничивающими конкуренцию соглашениями хозяйствующих субъектов; 4) за исполнением выданных предписаний; 5) за использованием государственной или муниципальной преференции; 6) за экономической концентрацией.