Административное право

2

Содержание

1. Административные правоотношения …………………………………….......3

2. Производство по делам об административных правонарушениях...............13

Используемая литература.....................................................................................30

1. Административные правоотношения.

Административно-правовые отношения — это один из наиболее сложных институтов общей части административного права. Административно-правовые отношения — это общественные отношения, возникающие в сфере исполнительной власти (государственного управления) и урегулированные нормами административного права[1]. Так, виднейший специалист в области административного права вообще и проблематики административных правоотношений в частности Ю.М. Козлов, определял административно-правовое отношение как «урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой»[2].

Основные трудности, несмотря на свою кажущуюся очевидность, у ученых вызывает вопрос об отличительных признаках или характеристиках административно-правовых отношений. В теории административного права существуют две основные концепции о ключевых характеристиках административно-правовых отношений, расходящиеся в вопросе о спектре административно-правовых отношений. Ряд ученых выделяют в качестве особенностей административно-правовых отношений следующие их черты:

      эти отношения возникают в процессе государственного управления;

      их обязательным субъектом выступает орган государственного управления;

      они характеризуются неравенством сторон, т. е. являются властеотношениями.

Сторонниками данной позиции являются Ю.М. Козлов, С.С. Студеникин и многие другие. Ю.Н. Старилов, например, выделяет следующие черты административно-правовых отношений:

а) возникают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления);

б) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т. е. постоянным участником административно-правовых отношений является официальный и полномочный субъект государственного управления (субъект исполнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию;

в) являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон;

г) возникают для решения задач и осуществления функций управления с целью удовлетворения публичных и индивидуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений;

д) характеризуются организующим началом (или свойствами организующего порядка), так как административно-правовые отношения — это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления;

е) имеют особый правовой режим обеспечения законности и своей правой защиты; как правило, речь идет о трех способах — административном, судебном и прокурорском[3].

Д.Н. Бахрах выделяет следующие особенности административных правоотношений:

      обязанности и права сторон этих отношений связаны с деятельностью государственной администрации;

      в этих отношениях одной из сторон выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

      данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

      в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

      разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке[4].

В то же время существует и другая позиция, сторонниками которой являются некоторые современные ученые — административисты и которая расширяет круг административных правоотношений, утверждая, что их характерными чертами являются:

      возникновение в сфере государственного управления;

      возможность участия в административных правоотношениях всех субъектов административного права в любом сочетании;

      присутствие в составе административных правоотношений двух основных типов отношений: отношений власти-подчинения и отношений равенства сторон.

Ученые Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев, В.М. Манохин и вовсе демонстрируют альтернативный подход к выделению особенностей административных правоотношений. Они утверждают, что административно-правовые отношения в своей преобладающей части — организационные, что обусловлено содержанием исполнительной власти как организующей силы государства. Это означает, что административно-правовые отношения сами по себе не существуют, а выполняют строго служебную роль. Они обеспечивают условия (производства и т. д.), согласование деятельности людей, координацию, охрану и развитие и т. д.

Рассмотрев в общем и целом спектр выделяемых в науке особенностей административных правоотношений, остановимся на наиболее существенных из них подробнее[5]:

1. Прежде всего административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, из чего следует, что к основным свойствам административных правоотношений относятся и такие, как наличие корреспондирующих друг другу прав и обязанностей его субъектов, возникновение правоотношения на основе нормы права и в связи с ней и т. д. Кроме того, определяя родовую принадлежность административных правоотношений, не следует забывать, что они являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе определенный общественный, государственный интерес. Его выразителем является властный субъект государственного управления, являющийся одной из сторон административного правоотношения. Административные правоотношения непосредственно связаны с реализацией задач и функций исполнительной власти в процессе государственного управления.

2. Административные правоотношения носят властный характер, поскольку в процессе возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений реализуется государственное управление. Однако это не означает, что всегда одна из сторон такого правоотношения подчинена другой или что в административном правоотношении в обязательном порядке участвует субъект правоотношения, обладающий властными полномочиями в отношении другой стороны. Тем не менее административное правоотношение характеризуется обязательным участием «представителя» государства, пусть даже и не имеющего властных полномочий в отношении своего визави. Однако, административно-правовые отношения являются властеотношениями в том смысле, что представляют собой отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти государства, урегулированные нормами административного права.

3. Особенностью административных правоотношений является чрезвычайно обширная сфера возникновения таких отношений — это сфера государственного управления или сфера реализации исполнительной власти государства. Административно-правовые отношения могут возникнуть и в области обороны и государственной безопасности, и в сфере культуры, науки и образования, и в сфере экономических отношений, и применительно к системе социальной защиты, т. е. везде, где государством средствами своих исполнительных органов проводится работа по управлению общественными процессами и явлениями. Из этого следует, что административно-правовые отношения по своему содержанию очень разнообразны.

4. Административно-правовые отношения являются организационными. Это означает, что административные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в связи с реализацией исполнительной власти и связаны с ее организацией в широком смысле, для того чтобы более или менее сложный управленческий процесс претворился в жизнь, необходимо организовать его участников для решения тех или иных действий, организовать материальное, финансовое, техническое сопровождение процесса и т. д. Таким образом, государственное управление априори связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений. Собственно, само назначение исполнительной власти в системе ветвей государственной власти — организующее, поскольку законодательная власть занимается определением направлений движения, задач и целей в системе государственного управления, а исполнительная власть претворяет решения законодателей в жизнь, обеспечивает движение в заданном направлении, т. е. организует государственное управление.

5. Административные правоотношения отличают особый административно-правовой порядок разрешения споров участников правоотношений и своеобразный механизм действия института ответственности за невыполнение субъективных обязанностей составляющих содержание правоотношения. Административная ответственность, в отличие, скажем, от гражданско-правовой, наступает не перед стороной правоотношения, права которой нарушены, а непосредственно перед государством. В целом административная ответственность родственна уголовной. Различие между основаниями для привлечения к уголовной или административной ответственности зачастую лежит в плоскости степени тяжести совершенного правонарушения (большего или меньшего вреда, нанесенного общественным интересам).

Согласно разработкам в области общей теории права в структуру всякого правоотношения входят его субъекты, объект, а также собственно содержание правоотношения в виде субъективных прав и юридических обязанностей его субъектов[6].

1. Субъектами административного правоотношения являются два и более участника, как минимум один из которых выражает публичный (государственный) интерес в правоотношении, т. е. наделен специальной компетенцией в области государственного управления. Это может быть орган исполнительной власти, орган местного самоуправления или организация, наделенные государственно-властными полномочиями, либо должностное лицо такого органа или организации. Второй стороной в административном правоотношении может быть любое физическое или юридическое лицо (другой коллективный субъект), на которое распространяет свое действие норма административного права.

Традиционно выделяют индивидуальных и коллективных субъектов административного правоотношения. К числу индивидуальных субъектов относятся все физические лица, обладающие различными административно-правовыми статусами (граждане Российской Федерации, беженцы, иностранные граждане, государственные служащие, должностные лица, пенсионеры, студенты, работники и т. д.). Коллективные субъекты административно-правовых отношений – это, как правило, наделенные каким-либо административно-правовым статусом юридические лица, в том числе и различные государственные органы.

2. Объектом правоотношения является то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников. Согласно разработкам теории права в рамках так называемой монистической концепции провозглашено, что объектом правового отношения могут выступать только действия субъектов, поскольку именно поступки людей подвергаются регулированию со стороны правовых норм. В то же время в соответствии с плюралистической концепцией объекты правоотношений столь разнообразны, сколь многообразны регулируемые правом отношения. Вторая концепция считается более современной и разделяется большинством специалистов[7].

В административном праве также существуют разногласия по вопросу об объекте административно-правового отношения. Одна группа авторов, среди которых Ю.М. Козлов, Р.О. Халфина и другие, в качестве единственного объекта любого правового отношения признает действия, поведение людей, в то время как другая группа авторов выделяет два вида объектов правоотношения: объект имущественных отношений (предмет правоотношения), в качестве которого выступают материальные ценности и вещи, и объект неимущественных отношений, т. е. те самые действия, поведение людей. Следует отметить, что вторая группа не менее представительна: в нее входят Н.Г. Александров, В.М. Манохин, Г.И. Петров и другие.

В литературе высказывается также мнение, согласно которому существует непосредственный (действия и поведение) и отдаленный объекты (материальные предметы, информация, продукты духовного творчества) административного правоотношения[8].

Думается, все же разумнее разделять понятия «объект правоотношения» и «предмет правоотношения», как это делается в уголовном праве. Это придаст больше четкости теоретической конструкции. Для того чтобы яснее представить себе объект правоотношения, возникающего на основе нормы административного права, нужно понять, на что собственно направлено государственное управление, реализуемое в этом правоотношении. Государственное управление направлено на приведение частного и корпоративного интереса в соответствие с общественным, государственным, а значит, на корректировку поведения частных лиц и их объединений в соответствии с принципами государственного и общественного устройства. Следовательно, и объектом административного правоотношения может быть только соответствующее поведение субъектов правоотношения. Между тем предметом административного правоотношения может быть все, что угодно.

3. Содержание административно-правовых отношений составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношения. Понятия эти не нуждаются в особом пояснении. Однако следует иметь в виду, что властный характер административных правоотношений не препятствует наличию юридических обязанностей у властных субъектов правоотношения. Более того, все субъективные права субъектов государственного управления так или иначе связаны с их публичными обязанностями, поэтому их волеизъявление при реализации своих субъективных прав в административном правоотношении в значительной степени ограничено. Этим, в частности, объясняется ситуация, в которой чиновник, налагая арест на имущество или отнимая ребенка у матери, лишенной родительских прав, идет против собственной воли, реализуя субъективное право.

Остановимся на основаниях возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений — юридических фактах в административном праве.