Этапы становления и развития социального страхования в России

 

В послевоенный период отмечается дальнейшее развитие социального страхования. Устанавливается выдача пособий  по временной нетрудоспособности от трудового увечья и профзаболевания  в размере 100 процентов заработка, независимо от каких-либо условий. Продолжительность  отпуска по беременности и родам  составляет 112 календарных дней. Получает развитие профилактическое направление  в социальном страховании. За период с 1945 по 1960 годы число лечебно-оздоровительных  учреждений выросло более чем  в 5 раз. Тогда же на крупных предприятиях появились первые санатории- профилактории, где работающие получали санаторное лечение без отрыва от производства. Путевки в санатории за счет средств  социального страхования выдавались либо бесплатно (20% от общего числа), либо за 30 процентов стоимости.

 

Наметившаяся в послевоенный период тенденция по отмене ранее  принятых ограничений в обеспечении  пособиями по социальному страхованию, к середине 50 годов, к сожалению, была приостановлена. Постановлением Совета Министров СССР от 22 января 1955 года и соответствующим решением ВЦСПС были изменены условия и  размеры пособий. По ряду позиций  вводились новые ограничения. Высший предел пособия по временной нетрудоспособности сокращался со 100 до 90 процентов заработка, да и то оговаривался требованием  о непрерывном стаже работы до 12 лет. В таком же размере назначалось  пособие при трудовом увечье и  профзаболевании и инвалидам  войны, но уже вне зависимости  от непрерывности стажа. Правда, вскоре для работников этих категорий был  вновь восстановлен прежний размер - 100 процентов заработка. В 1961 году введены  ограничения в выдаче пособий  по временной нетрудоспособности вследствие бытовой травмы и операции аборта, которые действуют до настоящего времени.

 

Заметную роль в социальном страховании прошлых лет сыграл новый порядок планирования его  средств, введенный постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС в 1968 году. Он был направлен на повышение экономической заинтересованности профкомов и администрации предприятий в снижении заболеваемости и повышении поступлений средств в доходы бюджета социального страхования. Это достигалось созданием на предприятиях, при наличии определенных условий, двух фондов: фонда профилактической работы, который формировался за счет экономии средств от снижения заболеваемости, и фонда оздоровительной работы, образуемый в результате перевыполнения доходной части сметы по социальному страхованию. Однако эти средства могли быть использованы лишь после того, как по стране в целом будет создан резерв, предназначавшийся для выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случаях непредвиденного повышения заболеваемости в отдельных районах (например, при эпидемии гриппа).

 

Практика показала действенность  таких фондов, что подтверждалось систематическим снижением заболеваемости в трудовых коллективах, повышением обеспеченности трудящихся путевками  в здравницы и расширением  других форм отдыха и оздоровления работников и их детей.

 

Важным этапом развития социального  страхования является распространение  его на новые категории работающих. Традиционно эта система в нашей стране охватывала только рабочих и служащих, то есть лиц, работающих на условиях трудового договора. Затем она начала поэтапно вводиться и для колхозников. Вначале (в 1964 году) право на государственное социальное страхование получили ведущие колхозные кадры: председатели, специалисты и механизаторы. Одновременно была создана система пенсионного обеспечения всех колхозников и введены пособия по беременности и родам для колхозниц. Эти пенсии и пособия выплачивались за счет специального фонда, создаваемого из средств колхозов и государственного бюджета. Размер пенсий был значительно ниже, чем у рабочих и служащих.

 

В 1970 году на основании решения Третьего Всесоюзного съезда колхозников введена система социального страхования членов колхозов, что было оформлено Постановлением Совета Министров и ВЦСПС от 27 марта 1970 года. В связи с этим создавался специальный фонд за счет отчислений колхозов в размере 2,4 процента от фонда оплаты труда. Данная система была построена на принципах государственного социального страхования, но имела ряд особенностей по видам и нормам обеспечения, порядку исчисления и выплаты пособий и др.

 

Отдельная «колхозная система» просуществовала вплоть до 1991 года, когда она была объединена с государственной. Тогда колхозники были полностью приравнены к рабочим и служащим в области социального страхования и пенсионного обеспечения.

 

В этот же период государственное  социальное страхование распространено и на членов других кооперативов, получивших довольно широкое развитие после  принятия в 1988 году закона о кооперативах. Им были охвачены и все граждане, работавшие в религиозных организациях, включая священнослужителей.

 

В 80-х годах принимается  ряд мер по усилению государственной  помощи семьям, имеющим детей. Вводится также пособие малообеспеченным семьям.

 

Работающие и обучающиеся  матери получают частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста одного года, а позже - до полутора лет. Увеличивается продолжительность  дородового отпуска до 70 дней, а срок выплаты пособия по уходу за больным  ребенком - до 14 дней. Устанавливается  выдача пособия по временной нетрудоспособности на весь период санаторного лечения  ребенка-инвалида в возрасте до 16 лет.

 

Важным правовым актом  в рассматриваемый период является Постановление Совета Министров  СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 года «О пособиях по государственному социальному  страхованию». Достоинство его состоит, прежде всего, в том, что оно кодифицировало все изданные до сих пор правительственные  решения по данному вопросу в  виде Основных условий обеспечения  пособиями. ВЦСПС было поручено утвердить  Положение о порядке обеспечения  указанными пособиями, а также предоставлено  право разрешать в исключительных случаях выдачу пособий работникам, которым оно не могло быть назначено  по общим правилам. Со временем ВЦСПС  делегировал это право нижестоящим  профсоюзным органам. По нашему мнению, было бы весьма целесообразным предусмотреть  такое право и для Фонда  социального страхования в разрабатываемых  в настоящее время законодательных  актах.

 

Основные условия и  утвержденное Президиумом ВЦСПС  Положение о порядке обеспечения  пособиями по государственному социальному  страхованию от 12 ноября 1984 года до сих пор служат основными документами  при назначении, исчислении и выплате  пособий, хотя многие из этих правил и  норм давно устарели.

 

В числе последующих дополнений к Положению, кроме указанного выше расширения круга лиц, подлежащих социальному  страхованию, следует назвать еще  две принципиально важные нормы. Речь идет о повышении нижнего  предела пособия по временной  нетрудоспособности о 50 до 60 процентов  заработка, что соответствует требованиям  Конвенции МОТ. Кроме того, сняты  противоречащие страховым принципам  и международной практике ограничения  при назначении пособий работникам, не состоящим членами профсоюза. Заканчивая обзор советского периода  социального страхования, надо отметить, что социалистическое государство, являвшееся основным работодателем  и собственником средств производства, при всех отмеченных недостатках, все же обеспечивало гарантии в данной сфере, пусть на несколько стандартизированном, но достаточно стабильном и устойчивом уровне.

Социальное страхование  в условиях перехода к рыночным отношениям, проблемы реформирования (1991 г. - настоящее  время)

 

Провозглашенная в нашей  стране в конце 80-х годов перестройка  вызвала изменения в организации  и финансировании социального страхования. К первой попытке реорганизации  старой системы соцстраха можно  отнести Постановление Совета Министров  СССР и ВЦСПС от 15 августа 1990 года «О совершенствовании порядка финансирования расходов на социальное страхование  и социальное обеспечение». В соответствии с этим документом с 1 января 1991 года образуется Фонд социального страхования  СССР в ведении ВЦСПС и упраздняется централизованный союзный Фонд социального  страхования колхозников. Однако это  мероприятие практически не привело  к перестройке содержания и функционирования социального страхования. Можно  лишь указать на одно обстоятельство, которое имело важное значение для последующего развития системы. С образованием данного Фонда его средства уже не включались в состав государственного бюджета, что позволило избавиться от остаточного принципа распределения средств на эти цели. Одновременно и государственный бюджет был освобожден от прежней дотации на эти нужды, хотя финансовый механизм Фонда социального страхования СССР еще не был в достаточной мере отработан.

 

Указанный недостаток в известной  мере был устранен при создании Фонда  социального страхования РСФСР, который, как и союзный, начал  действовать с 1 января 1991 года. Он находился  в ведении Федерации независимых  профсоюзов России (ФНПР) и в течение  некоторого времени функционировал одновременно с союзным Фондом, который  с распадом СССР прекратил свое существование.

 

Согласно постановлению  Совета Министров РСФСР и ФНПР от 25 декабря 1990 года Фонд социального  страхования РСФСР получил свой отдельный страховой тариф в  размере 5,4 процента к начисленной  оплате труда, который действовал до 1 января 2001 года. Позднее Фонду было предоставлено право применения финансовых санкций, которыми пользовались органы Пенсионного фонда.

 

Постепенно Фонд укреплял свое организационное и финансовое положение. Были утверждены Временное  положение о Фонде и Инструкция о порядке уплаты страховых взносов и расходовании средств. На местах созданы региональные фонды, подчиненные центру. Преодолеваются и сепаратистские тенденции со стороны ряда вновь созданных профцентров, которые претендовали на управление средствами государственного социального страхования со ссылкой на практически не действующую статью 226 КЗоТ РСФСР. Это могло привести к возникновению множества мелких фондов и подрыву принципа солидарности - основы социального страхования.

 

Правовое положение Фонда  социального страхования существенно  упрочилось в связи с изданием в 1992 и 1993 годах соответствующих  Указов Президента Российской Федерации. Согласно этим документам управление государственным социальным страхованием было возложено на Правительство  Российской Федерации с участием общероссийских объединений профсоюзов. Фонд становится государственным учреждением. Его деятельность регламентируется Положением о Фонде, утвержденным постановлением Правительства РФ в 1994 году, с последующими изменениями и дополнениями.

 

С переходом страны к рыночным отношениям начинает меняться и система  социального страхования. Самым  важным достижением ее первоначального  реформирования является создание самостоятельного, автономного Фонда со своим бюджетом и новой моделью управления. Это  позволило обеспечить строго целевое  использование средств и не только сохранить, но даже несколько повысить уровень обеспечения застрахованных отдельными пособиями. В сложных  для страны экономических условиях увеличены сроки выплаты пособий  по беременности и родам и по уходу  за больными детьми. Сняты существовавшие длительное время ограничения при  выплате пособий по временной  нетрудоспособности работающим инвалидам. Для всех работников Севера пособие  по временной нетрудоспособности установлено  в размере 100 процентов заработка. Фонд взял на себя финансирование пособий  по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет.

 

Первые шаги реформирования не смогли радикально изменить существо системы социального страхования, которая еще в значительной степени  опирается на устаревшие дореформенные  принципы и правила, свойственные централизованному  ведению экономики. К основным направлениям ее дальнейшего реформирования можно  было бы отнести следующие:

 

- совершенствование структуры  выплат по социальному страхованию;

 

- рационализация и оптимизация  условий предоставления пособий  с учетом складывающихся рыночных  отношений;

 

- распространение социального  страхования на индивидуальных  предпринимателей и других лиц,  самостоятельно обеспечивающих  себя работой, определение порядка  их участия в финансировании  и предоставления им соответствующих  выплат;

 

- законодательное закрепление  государственной собственности  на средства социального страхования,  автономности Фонда, его бюджета,  сложившихся системы управления  и организационных структур;

 

- обеспечение финансовой  устойчивости системы путем введения  в среднесрочной перспективе  общепризнанного в мировой практике  трехканального метода финансирования (государство, работодатель, работник), расширения базы начисления страховых  взносов и максимальной ее  унификации в отношении всех  внебюджетных фондов, образования  целевых резервов, повышения эффективности  контроля и применения финансовых  санкций;

 

- ускорение процесса создания  надлежащей правовой базы социального  страхования, осуществляемого Фондом, с учетом необходимости координации,  взаимной увязки, совершенствования  существующих и введения новых  видов страхования.

 

На пути реформирования социального  страхования, решения названных  выше проблем встречается немало трудностей. Нередко они порождаются  недостаточно продуманными предложениями, которые не отвечают современным  требованиям и противодействуют положительным тенденциям в этой работе.

 

Уже несколько лет предпринимаются  попытки консолидировать средства Фонда в федеральном бюджете. Реализация такого предложения, по нашему мнению, недопустима. Это означало бы отступление от достигнутого положения  о самостоятельности Фонда, невхождении его средств в состав каких-либо бюджетов; привело бы к возврату к остаточному принципу финансирования программ социального страхования. Оно породило бы излишнюю централизацию и тем самым отстранение субъектов Федерации и работодателей от участия в совершенствовании системы, развитии ее дополнительных, добровольных форм. Под угрозой окажется давно сложившаяся и хорошо зарекомендовавшая себя зачетная система, и возникнет необходимость в ненужной «прокачке» средств.