Международные нормы не
предоставляют право субъектам
федеративного государства выступать
в межуднародном общении. Но в Конституциях
некоторых республик Российской Федерации
этот вопрос решается иначе: в Конституциях
Тувы, Дагестана, Башкортостана содержаться
положения о том, что названные республики
самостоятельно осуществляют и проводят
внешнюю политику. Это противоречит Федеральной
природе России, поскольку возможность
независимо осуществлять деятельность
в сфере внешних отношений - это преррогатива
суверенного государства, а республики
в составе России не являются таковыми.
Также в Конституциях Тувы, Чечни президенту
предоставлено отдавать распоряжения
о начале военных действий с последующим
одобреним Парламентом, что является превышением
прав субъектов Российской Федерации,
и противоречит Конституции, в частности
ст.71 п."к".
Естественно, правовое регулирование
республик по предметам исключительного
ведения Российской Федерации незаконно,
и поэтому законы республик в
составе Федерации, противоречащие
федеральным, изданные по вопросам исключительного
ведения Российской Федерации , ничтожныи,
следовательно, не может быть и речи о
их применении. Необходимо стремиться
к тому, чтобы рассмотренные Конституции
республик в составе Российской Федерации
принципиально соответствовали Конституции
Российской Федерации, а имеющиеся противоречия
устранялись и сглаживались. В настоящее
время мало кто сомневается в том, что
федеральное устройство России нуждается
в радикальной реформе, ведь для того,
чтобы прекратить конфликты и коллизии,
а также отвести потенциальную угрозу
распада Российской Федерации, необходимо
решить, на мой взгляд, три ключевые проблемы:
- Проблема суверенитета
и проблема выхода субъектов из Федерации.
Эта проблема приобрела особую остроту
в последние годы. Игнорировать такую
проблему весьма опасно: В целях предотвращения
распада Российской Федерации Президенту
Российской Федерации, как гаранту целостности
и единства государства, надлежит обратиться
к парламентам республик с рекоммендациями
исключить из их конституции положения
о суверенитете и положение о выходе из
состава Российской Федерации; либо Президент
Российской Федерации должен внести в
Конституционный Суд вопрос о соответствии
положений конституции республик Конституции
Российской Федерации. Предложенные меры,
в случае их реализации, снимут опасность
выхода из состава Федерации. Ведь ни одна
федерация в мире не предоставляет своим
субъектам право выхода из страны.
- В 1996 году был разработан
инициативный проект федерального закона
"О порядке изменение конституционно-правового
статуса субъекта Российской Федерации,
образование в его составе нового субъекта,
принятие нового субъекта в Российскую
Федерацию", статья 6 которого предусматривает
возможное объединение двух и более субъектов
в один. Этот проект был предложен его
автором два года назад и все еще не стал
законом. Как известно, в Российской Федерации
существует самое большое число субъектов
в мире: Их сокращение, наличие 12 или 15
субъектов на территории России, на мой
взгляд, решило бы часть проблем. И предлогаемая
реформа целесообразна не только с политической,
но и с экономической точки зрения. Таким
образом, Федерация приобрела бы форму
более цивилизованную форму, что послужило
бы консолидации, я думаю, не сразу, и повышению
ее международного престижа:
- Проблема, связанная
с Федеративным договором 1992 года. Очевидно,
что раздел Конституции, посвященный федеративному
устройству государства (статьи 65-79), должен
был поглотить Федеративный договор 1992
года, который, как известно, подписывался
в период пика политических страстей,
и указанный договор не безупречен как
с политической, так и с теоретической
точки зрения. Его несовершенство частично
компенсируется Конституцией Российской
Федерации, которая совсем по другому
разграничивает предметы ведения субъектов
и Российской Федерации. Договор должен
соответствовать Конституции, а не быть
чужеродным к ней приложением: Также возникают
вопросы по поводу того, что опубликованный
в 1993 году текст Конституции никак не соотносился
с приложениями к договору, который не
выносился на референдум и не может являться
частью Конституции Российской Федерации.
Местное самоуправление
в России
Государство признает местное самоуправление
в качестве самостоятельного уровня
осуществления народом принадлежащей
ему власти. Подобное признание предполагает
установление децентрализованной системы
управления, закрепление новых основ
взаимоотношения органов государственной
власти между центром и регионами.
Конституция Российской Федерации
обеспечивает организационную обособленность
местного самоуправления, его органов
в системе управления обществом.
В ст. 12 Конституции отмечается, что
местное самоуправление в пределах
своих полномочий самостоятельно. Органы
местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти.
Основной закон нашего государства предполагает
выделение особой сферы местных вопросов,
в которой местное самоуправление действует
самостоятельно и ответственно перед
своим населением. Тем не менее Конституция
не дает исчерпывающего перечня вопросов,
относящихся к ведению местного самоуправления.
В юридической науке и законодательстве
имеются различные подходы к
понятию местного самоуправления. Местное
самоуправление можно рассматривать
в качестве:
а) основы конституционного строя;
б) права населения на самостоятельное
решение вопросов местного значения;
в) формы народовластия.
В каком бы аспекте мы ни рассматривали
местное самоуправление, важно подчеркнуть
то, что оно составляет одну из основ
демократического строя российской
государственности.
Местное самоуправление - одна из основ
демократического строя, основополагающий
принцип организации власти, который
наряду с принципом разделения властей
(деление властей по горизонтали)
определяет систему управления (деление
властей на центральную и местную по
вертикали). Из сказанного вытекает, что
местное самоуправление представляет
муниципальную власть на местах. Органы
местного самоуправления функционируют
самостоятельно, обособленно и не могут
рассматриваться как структурные подразделения
государственной системы управления.
Подобная муниципальная власть
сложилась уже в середине XIX века
во многих европейских странах, а
также в США, Японии и других государствах.
Анализируя опыт местного самоуправления
зарубежных стран, Г.В. Барабашев определял
его как “власть местного населения в
делах местного значения, осуществляемую
гражданами непосредственно и через выборные
органы, в рамках закона, но без вмешательства
центральной власти”.
Осуществляя свою деятельность независимо
от органов государственной власти,
местное самоуправление отличается
тем, что в его системе отсутствует
строгая иерархия и соподчиненность.
Местное самоуправление осуществляется
гражданами путем референдума, выборов,
других форм прямого волеизъявления,
через выборные и другие органы местного
самоуправления. Структура органов местного
самоуправления определяется населением
самостоятельно. Органы местного самоуправления
действуют не от имени государства, а решают
вопросы местного значения, учитывая особенности
развития, исторические и иные местные
традиции. Материально-финансовую базу
составляет муниципальная собственность
и муниципальный бюджет. Местное самоуправление
обладает более тесной связью с населением,
чем центральная власть. У органов местного
самоуправления практически отсутствуют
политические функции. Они функционируют
в соответствии со своими целями в рамках
общегосударственной политики.
Хотя местное самоуправление является
организационно обособленным от органов
государственной власти, тем не менее
оно тесно взаимодействует с ними.
Раскрывая взаимодействие государственной
власти и местного самоуправления,
необходимо определить вопросы государственного
значения, в решении которых в
соответствии с законодательством
принимают участие органы местного
самоуправления. Единства взглядов по
этому вопросу не наблюдается. Многие
нормативные акты обходят стороной
этот вопрос, определяя предметы ведения
(компетенцию) местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации
закрепляет возможность наделения
органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями, которые
могут осуществляться в двух формах.
1. Передача - способ регулирования
полномочий органа местного самоуправления,
при котором какое-либо полномочие
государственного органа исключается
из его компетенции и включается
в компетенцию органа местного
самоуправления.
2. Делегирование - предоставление
государственным органом принадлежащего
ему права решения какого-либо
вопроса органам местного самоуправления
на один раз, на определенный
срок или бессрочно. Наделение
полномочиями, независимо от формы,
осуществляется только законом.
Но поскольку определение правового
статуса местного самоуправления
находится в совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов,
то передача или делегирование полномочий
осуществляется законом Российской Федерации,
законами или иными нормативно-правовыми
актами субъектов федерации.
Представляется, что объем передаваемых
или делегируемых полномочий не может
быть слишком велик. Не случайно в
Конституции Российской Федерации
говорится об отдельных государственных
полномочиях, хотя критерии оценки здесь
найти очень сложно. Наделение
полномочиями, разумеется, должно сопровождаться
передачей необходимых для их
осуществления материальных и финансовых
средств. В практической деятельности
- это важное условие, гарантирующее
само выполнение полномочий, осуществление
местным самоуправлением присущих
ему главных функций. Государство
сохраняет за собой контроль за реализацией
этих полномочий. К вопросам государственного
значения, в решении которых в соответствии
с действующим законодательством принимают
участие органы местного самоуправления,
относятся охрана природной среды, организация
здравоохранения, развитие культуры, спорта
и др.
В настоящее время практика развития
местного самоуправления показала, что
очень трудно выделить собственно местные
дела, отличные от государственных. Имеющиеся
нормативные акты закрепляют лишь общие
принципы организации местного самоуправления.
Что же вкладывает законодатель в понятие
“общие принципы”, каково их содержание?
Системный и взаимосвязанный анализ
конституционных положений позволяет
нам прийти к выводу о том, что
понятие общих принципов охватывает
по крайней мере две группы конституционных
норм.
Первая из них призвана гарантировать
реализацию закрепленных в Конституции
основ самоуправления и соответствующего
права граждан на самоуправление.
К ним относятся: самостоятельность местного
самоуправления в пределах предоставленных
ему полномочий (ст. 12), самостоятельное
решение населением вопросов местного
значения путем референдума, выборов и
других форм прямого волеизъявления, через
выборные органы местного самоуправления
(ст. 130), запрет на ограничение прав местного
самоуправления, установленных Конституцией
Российской Федерации (ст. 133) и федеральными
законами, осуществление местного самоуправления
с учетом исторических и иных местных
традиций (ст. 131), осуществление субъектами
федерации собственного правового регулирования,
включая принятие законов и иных нормативных
актов, вне пределов ведения Российской
Федерации, а также совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов (ст.
76, ч. 4).
Вторая группа конституционных
норм должна обеспечить осуществление
ряда положений Конституции, составляющих
основы конституционного строя Российской
Федерации и гарантирующих права
и свободы человека и гражданина.
К ней относятся конституционные нормы
об обязанностях государства признавать,
соблюдать и защищать права и свободы
человека и гражданина (ст. 2), о праве народа
осуществлять свою власть через органы
местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), о запрете
кому бы то ни было присваивать власть
в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3), о праве
граждан участвовать в управлении государством
как непосредственно, так и через своих
представителей (ч. 1 ст. 32), о праве граждан
избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления (ч. 2 ст. 32).
Установление общих принципов
местного самоуправления находится
в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов.
Думается, что специфика общих
принципов организации местного
самоуправления состоит в том, что
они не могут противоречить международным
нормам. Конституция Российской Федерации
закрепляет, что общепризнанные принципы
и нормы международного права
являются составной частью правовой
системы Российской Федерации (ч. 4 ст.
15). В Международном пакте о гражданских
и политических правах указывается, что
каждый гражданин должен иметь без какой
бы то ни было дискриминации и без необоснованных
ограничений право и возможность голосовать
и быть избранным на подлинных выборах,
обеспечивающих свободное волеизъявление
избирателей (ст. 25). Это положение является
основополагающим при формировании органов
местного самоуправления в Российской
Федерации.
В политическом документе, принятом Советом
Европы, - Европейской хартии о местном
самоуправлении - предоставлена возможность
органам местного самоуправления определять
свои внутренние административные структуры
с тем, чтобы они отвечали местным потребностям
и обеспечивали эффективное управление.
Осуществлять это они должны, “не нарушая
более общих законодательных положений”
(ч. 1 ст. 6).
Сказанное позволяет нам сделать
вывод о том, что обе группы
конституционных и международно-правовых
норм составляют общие принципы организации
местного самоуправления, получившие
отражение в Федеральном законе
“Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации” (с изменениями от 22 апреля
1996 года).
Практика реализации местного самоуправления
в России испытывает значительные трудности,
вызванные прежде всего несовершенством
законодательства. До сих пор не устранены
проблемы, касающиеся правового закрепления
взаимоотношений местного самоуправления
с вертикалью государственной власти.
А главное, так и не определен уровень
местного самоуправления: до какого уровня
распространяется государственная власть,
и где начинает действовать система местного
самоуправления. Усугубляют положение
коллизии в законодательстве. Речь идет
об Указе Президента Российской Федерации
“Об основных положениях региональной
политики в Российской Федерации”, который
является реакцией на практику регионов,
на значительные проблемы, связанные с
введением местного самоуправления.
Из сказанного можно сделать
вывод, что современная нормативно-правовая
база является несущей конструкцией
местного самоуправления. Однако ее сегодняшнее
состояние не отвечает потребностям
этого важного звена народовластия.
Процесс становления и развития
местного самоуправления труден, неоднозначен,
сопряжен с необходимостью улучшения
его законодательной основы, а
также укрепления материально-финансовой
базы.
Заключение
В заключение следует сказать,
что необходимо уравнять в правах
все республики, а также создать
механизм разумного и оптимального
сочетания федеральных и республиканских
интересов, потому что наращивание
договоров и иного неравноправия
рано или поздно развалит Федерацию.
И Россия либо создаст цивилизованную
федерацию, либо на 2 - 3 года увязнет
в межнациональных конфликтах. Между
тем, рассчитывать на быстроту и легкость
проведения радикальной реформы
федеративного устройства Российской
Федерации. Как упоминалось выше,
ряд действительно нужных законопроектов
так и не был принят, а законы
действительно могли бы вывести
страну из кризиса. На мой взгляд, предлагаемые
рекоммендации следует объединить в один
пакет конституционных поправок.