Государственная служба как социально-правовой институт

 Понятие  государственной службы Российской  Федерации

     Служба как понятие социальное применяется для определения характера и рода деятельности людей, отражая факт общественного разделения труда. Понятием служебной деятельности охватывается работа тех людей, для которых служба на данный момент является основным видом общественно полезного труда, их профессией.

     Государственная служба является комплексным институтом (публичным, социальным, правовым организационным) по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, и конституционные (уставные) должности субъектов РФ, учреждаемые конституциями (уставами) субъектов РФ.

     Государственная служба – это  публичная служба, т.е. служба  в органах публичной власти. С  точки зрения традиционной теории, под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Служащих частных организаций, предприятий, банков и прочих учреждений и организаций лишь социологически можно выделить в системе служебных отношений; такое выделение и соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.

      Аналогичный подход можно наблюдать  и в отношении депутатов представительных  органов государственной (публичной)  власти, т.е. социологически депутатская  деятельность во многих современных  странах все более приближается  к профессиональной работе. Однако  депутаты не относятся к государственным  служащим. Вместе с тем, лица, занимающие  высшие государственные должности  РФ (Президент РФ, руководители палат  Федерального Собрания РФ, руководители  органов представительной или  исполнительной власти субъектов  РФ, министры и др.), состоят на  государственной службе.

      В теоретическом понимании государственная служба – это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной, и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов. А.П. Алехин и Ю.М. Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах.[2] Сюда же можно отнести и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной службы. Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже в настоящее время объединить под термином «публичная служба» как государственную, так и муниципальную службу.

       Традиционным стало в научной литературе определение государственной службы, данное В.М. Манохиным: «государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава – государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».[3] Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания. Например, Б.М. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки:

- государственная  служба определяется через термин  «государственный служащий», что  является необоснованным;

- не  учитывается, что государственные  служащие не только выполняют  необходимые задачи, но и осуществляют  охрану и защиту прав граждан,  общества и государства.

      Данное определение объединяет  два различных явления – государственную  службу и деятельность по ее  организации и правовому регулированию.[4] Б.М. Лазарев определил государственную  службу как служение государству,  т.е. выполнение по его поручению  и за плату от него деятельности  по реализации задач и функций  государства в государственных  органах.[5]

      Государственная служба работников  осуществляется в государственных  органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы). Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового института нельзя, так как они отражают разные явления.

      Государственная служба – это  один из основных видов деятельности  государства по формированию  аппарата и правовому регулированию  всех аспектов работы государственных  служащих, занимающих конкретные  государственные должности в  этом аппарате и реализующих  функции государственных органов  в целях обеспечения эффективности  государственной деятельности.

      Согласно ст. 1 ФЗ «О системе  государственной службы РФ» государственная  служба РФ – профессиональная  служебная деятельность граждан  РФ по обеспечению полномочий: Российской Федерации; федеральных  органов государственной власти, иных федеральных государственных  органов; субъектов Российской  Федерации; органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации; лиц, замещающих должности,  устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного  исполнения полномочий федеральных  государственных органов (лица, замещающие  государственные должности Российской  Федерации); лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Деятельность  лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ не регулируется законами о государственной службе.[6]

1.2. Аспекты государственной службы  Российской Федерации

Как отмечают многие ученые, государственная служба может быть теоретически представлена и рассмотрена в следующих аспектах:

1. политическом – как деятельность по реализации государственной политики, достижению, выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба – важнейший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функционирования и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;
2. социологическом – это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования.

Орган управления представляет собой совокупность служащих – людей, объединенных формально  установленными целями в рамках определенного  типа административной (разновидности  социальной) организации;

3. организационном – государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного аппарата; она представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников; государственная служба – правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обеспечить нормальное функционирование гражданского общества;
4. нравственном – рассмотрение этических основ государственной службы.[1].
5. социальном;
6. правовом.

Но следует  остановиться на двух более подробно.

1.3. Социально-правовой  институт

Социальный институт

     Государственная служба как социальная категория – это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях;

Правовой  институт

      Юридическое установление государственно-служебных отношений при реализации, которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государственная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчетливо проявляется институциональность государственной службы.

Государственная служба – комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество подинститутов.

Государственная служба как правовой институт неоднократно исследовалась в научной и  учебной правовой литературе, изданной в 20-90-е годы прошлого столетия. Единого мнения среди ученых-юристов относительно понятия, содержания и структуры института государственной службы, к сожалению, не выработано.

      В 40-х годах С. С. Студеникин, называя государственно-служебные отношения трудовыми отношениями особого вида и считая государственную службу трудовым отношением, регулируемым трудовым правом, указывал и на административно-правовую характеристику института государственной службы. С. С. Студеникин, разрабатывая систему административного права, подчеркивал, что в Общую часть административного права должны включаться нормы, регламентирующие государственную службу (порядок поступления на государственную службу и ее прохождение; правовое положение работников государственного аппарата - их права, обязанности, ответственность.

     Другой ученый - А. Е. Пашерстник считал, что институт государственной службы относится к институту трудового права. По его мнению, линия разграничения трудового и административного права лежит в плоскости различий между положением государственных служащих в трудовом процессе и в их отношениях к внешней среде («внешней средой» автор называл граждан, учреждения, организации и предприятия).

      Система нормативных актов, которые  действовали в 20-50-е годы ХХ  столетия в сфере государственной  службы, имела также двойственную (административно-трудовую) правовую  природу. В эту систему входили  следующие законодательные акты: Кодекс законов о труде РСФСР; Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях; Декрет СНК РСФСР от 6 июня 1924 г. «Об изъятии из ст. 2 Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях»; постановление ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза СССР и союзных республик»; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности»; постановление ЦИК и СНК СССР от 15 сентября 1933 г. «Об улучшении использования молодых специалистов»; постановление СНК СССР от 11 марта 1933 г. «Об упорядочении совместительства»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 сентября 1947 г. «О введении персональных званий для руководящих и инженерно-технических работников угольной промышленности и строительства угольных шахт»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. «Об установлении классных чинов для прокурорско-следственных работников в органах прокуратуры»; и т. д.

С начала 50-х годов институту государственной  службы стало уделяться заметно  больше внимания. Исследователи проявили интерес к вопросу об административно-правовом характере института государственной службы и анализировали принципы, основы правового положения советской государственной службы, меры поощрения государственных служащих и их ответственность перед государством.  Правовым институтом государственной службы считалась система правовых норм, устанавливающих определенный порядок в деятельности государственных органов, направленный на организацию и проведение кадровой работы. Ученые-юристы указывали на двойственный (административно-трудовой) характер института государственной службы. Они особо обращали внимание на такие организационно-правовые вопросы в государственной службе, как аттестация служащих, продвижение по службе, подбор кадров, способы окончания государственной службы. [9].