Деволюция и децентрализация власти в Европе – сравнительная перспектива

Деволюция и децентрализация власти в Европе – сравнительная перспектива

Х.Волман, «Social Science Japan», 2007

26 ноября 2007 года

 Несмотря  на то, что понятие  «деволюция власти», «децентрализация» давно прописались в политическом лексиконе Запада, а о необходимости развития местного самоуправления никто не спорит, на практике реализация подобных идей через административно-территориальную реформу проходит по-разному, часто сопровождаясь противоположной тенденцией – централизацией или поглощением органов местной власти госаппаратом.

 Современные государства – это сложные  многоуровневые системы. Распределение  власти по вертикали и делегирование  власти и ответственности на места (т.н. деволюция) являются важнейшей конституционной, политической и организационной проблемой. Для ее решения важно провести различие между децентрализацией и деконцентрацией власти.

 Децентрализация

 Децентрализация – по сути своей, политическая идея, которая означает, что субнациональные органы власти получают некоторую политическую автономию, вместе с новыми функциями и ресурсами.

 Децентрализация может быть региональной или муниципальной. Наиболее развитой формой регионализации является федерализм, когда власть спускается сверху вниз на основе конституции  страны. Более слабые формы регионализма осуществляются не на конституционной  основе, а на основе обычного законодательства. Децентрализация власти может называться также муниципализацией . В большинстве стран она принимает форму общего разделения сфер компетенции, дающего местным властям право решать местные вопросы, попадающие в их сферу ответственности.

 Муниципализация может иметь определенные рамки, которые устанавливают сами местные  советы. Более того, вмешательство  государства в муниципальные  дела, как правило, законодательно ограничивается. В таких условиях местные органы власти могут даже называться «сепарационистскими», в том смысле, что между местным и государственным уровнем проходит четкое институциональное и функциональное разделение.

 Деконцентрация

 В отличие  от децентрализации, это преимущественно административный концепт, который означает деволюцию административных функций на более низкие уровни. В своей наиболее четкой форме это происходит в виде создания специальных органов центральной власти на местном уровне. Создание, например, подразделений министерств на местах, которые в определенной степени независимы, но подчиняются министерству, представляют собой типичную деконцентрацию, а не децентрализацию власти.

 Еще одним  важным типом деконцентрации является т.н. ограниченная муниципализация , когда местным властям передаются некоторые государственные задачи. Выполнение таких задач отличается от того, что обычно делают местные власти. Во-первых, местные советы обычно некомпетентны в решении таких вопросов. Во-вторых, надсмотр и контроль над их выполнением со стороны государства доходит до прямого вмешательства. В результате местные администрации и их руководители действуют практически как местные агенты центральной власти и практически включаются в государственную администрацию.

 Функциональная  и территориальная  реформа

 Функциональная  реформа характеризуется деволюцией задач управления через децентрализацию и деконцентрацию, передачу их на более низкие политические и административные уровни. Функциональная реформа следует принципам «единого административного пространства» и «всестороннего администрирования».

 Для построения такого всестороннего, многофункционального уровня управления или административной единицы, функциональная реформа обычно направлена на расширение сфер работы местной власти. Для этого во многих западных странах в 1960-е и 70-е годы были проведены территориальные  реформы. В их ходе проводилось слияние  и пересмотр органов местного управления, их привязка к территории и населению так, чтобы они  могли лучше решать управленческие задачи.

 Примеры реформ местного самоуправления

 Четыре  страны – Великобритания, Швеция. Франция  и Германия, являются примером того, как проводилась реформа, а также  основных европейских государственных  и местных традиций управления. Нужно  отметить, что эта подборка весьма отрывочна и упрощенна.

 Великобритания

 Исторически состоящая из трех регионов (Англия, Шотландия и Уэльс), Великобритания долго была страной с единым центральным  управлением. Фундаментальная территориальная  и организационная реформа местной  власти в конце 19-го века привела  к появлению двухступенчатой  структуры местного управления в  виде графств и районов. Это сделало  Британию т.н. «дуальным государством»  с вертикальным распределением сфер ответственности. Центральное правительство (парламент или «Уайтхолл») отвечает за «высокую политику», такую как международные отношения, «управление Империей», общее законодательство, и т.д. Местные власти и другие выборные органы власти занимаются «низкой политикой», включая обеспечение общественных потребностей, социальной сферы и здравоохранения, местной промышленностью. Вызывавшая у многих восхищение и зависть в 19-м и начале 20-го века Великобритания является весьма децентрализованной страной с многофункциональным и независимым местным самоуправлением.

 После 1945 года, когда в Великобритании началось создание современного государства  всеобщего благосостояния, местные  власти утратили такие важные функции  как здравоохранение, энергоснабжение, водоснабжение, которые перешли  в ведение центра. Тем не менее, роль местных органов власти в  социальной сфере развивалась, а  их автономия в основном была сохранена.

 В 1974 году структура местного управления прошла еще через одну глубокую территориальную  и организационную реформу. Она  довела средний размер районов страны до 130 тысяч человек, чего не было ни в одной другой стране, что вызвало волну критики. С конца 1980-х прошла определенная деконцентрация управления - не децентрализация, но именно деконцентрация через учреждение т.н. «исполнительных агентств», которые должны были выполнять те задачи, которые ранее выполняли министерства. В стране также была проведена децентрализация в 1998 году, когда Шотландия и Уэльс были преобразованы в регионы с выборными региональными ассамблеями, что поставило их, как говорят некоторые, «на путь квази-федерализма».

 В то же время  в самой Англии, где проживает 85% британцев, регионализация не проводилась. Наоборот, в Англии прошла мощная централизация, проведенная в 1979 году правительством консерваторов, а в 1997 году и правительством лейбористов. Центральная власть отняла у местной власти некоторые важные функции, и вместо этого расширило  роль местных общественных организаций, т.н. «квангос» (квази-неправительственные организации). Эти организации работают вне контроля местных органов власти, финансово зависимы от правительства и управляются им. Финансовая автономия местной власти была жестко ограничена, а она сама поставлена под жесткий контроль. В общем и целом, в Англии прошла скрытая ре-централизация власти.

 Швеция

 После создания в Швеции в 1862 году двухступенчатой  модели самоуправления, муниципалитеты и округа имеют право финансироваться  в основном из местных налогов, что  укрепляет их автономию. Когда после 1945 года создавалась шведская модель социального государства, оно обрело четкое разделение функций между  центральным правительством и двухступенчатым  местным управлением.

 Аппарат управления в Швеции на удивление  малочисленный, а органы власти не менялись с 18-го века. Лишь 17% госслужащих в  Швеции занято в центральных органах  управления и министерствах. Большинство  социальных услуг в Швеции реализуют  муниципалитеты, в то время как  округа в основном занимаются здравоохранением. По этой причине 60% служащих являются муниципальными служащими, в то время как в  округах работает 25%.

 В 1952 и 1974 годах шведский парламент решил  провести крупномасштабную территориальную  реформу муниципалитетов, что в 1974 году довело их размер до 34 тысяч человек. Эта реформа усилила способности  муниципалитетов выполнять свои задачи как «местные государства  всеобщего благосостояния». Более  того, реформы открыли путь к дальнейшей децентрализации в 1990-е годы в  области школьного образования  и заботы о пожилых.

 Стоит подчеркнуть, что по общему мнению, в Швеции наблюдается  очень высокая степень децентрализации, причем правительство не вмешивается  в дела местной власти. Законодательное  же регулирование ее деятельности, по сравнению с другими странами, весьма деликатно. Все это, учитывая финансовую автономию местных властей, делает Швецию замечательным примером независимости местного самоуправления.

 Франция

 Франция имеет унитарное, централизованное государство в наполеоновском стиле. Становым хребтом его является около  сотни департаментов, управляемых  назначаемыми центром префектами. Двухступенчатая  система местной власти с выборными  советами департаментов и муниципалитетов играла в целом довольно несущественную роль, за исключением больших городов, вплоть до середины 20-го века.

 В начале 1970-х, Франция, также как и другие европейские страны провела территориальную  реформу множества мелких муниципалитетов. Однако реформа явно провалилась, наткнувшись  на сопротивление мэров. Таким образом, границы 35 тысяч муниципалитетов, с  населением в среднем около 1700 человек  остались неизменными.

 Такое огромное множество мелких муниципалитетов  и их административная неспособность  еще в 1890-м году вынудила руководство  страны вводить нормы кооперации между муниципалитетами. В 1960-е годы были созданы также формы кооперации между городскими общинами. Тем не менее, реальное сотрудничество было редкостью.

 В 1982-м  году тогдашнее социалистическое правительство  прибегло к децентрализации. Некоторые  социальные функции были переданы на уровень департаментов. Подобная передача на уровень муниципалитетов была крайне ограниченной, по причине их слабости. В 2003 году был проведен еще  один этап децентрализации, а поправка к конституции страны называла Францию  «децентрализованной республикой».

 Стоит отметить, однако, что многое так и не было сделано. Муниципалитеты и общины, являющиеся базовым уровнем местного самоуправления, реформа мало затронула, и в основном она была направлена на уровень департаментов. Центральное правительство продолжает сохранять сильное присутствие  на региональном и местном уровнях. С 1982 года, когда началась децентрализация, число правительственных чиновников не уменьшилось, а возросло. И наконец, большая часть органов управления во Франции, прошла, в лучшем случае, через деконцентрацию, а не децентрализацию.

 Германия

 Двухступенчатое федеральное государство в Германии состоит из федерации, и региональных единиц,земель , чьи полномочия и сферы ответственности разделены национальной конституцией. Федерация в основном отвечает за формирование политики и законодательство, однако по конституции страны не может иметь региональных и местных представительств.

 В отличие  от них, законодательные органы власти земель, хотя и прошли недавно через  федеральное реформирование, весьма слабы, хотя земли имеют мощный административный аппарат. Местные органы власти по конституции  подчиняются землям и выполняют  большинство общественных функций. Фактически от 70 до 80% решений, принимаемых  на федеральном уровне и на уровне земель, а также решения на уровне ЕС, выполняются местными властями.

 Вертикальное  распределение административной власти подтверждает то, что лишь 6,5% от всех работающих в государственном секторе  являются федеральными служащими, при  том, что 50% относятся к персоналу  земель и почти 40% - к персоналу  местных органов власти.

 Очевидно, что в Германии делегирование  государством определенных задач на места скорее означает административную деконцентрацию , чем политическую децентрализацию. В ходе последнего этапа реформ в некоторых землях, наблюдалась тенденция к дальнейшей деволюции функций государства. Земля Баден-Вюртемберг дальше других продвинулась в этом направлении, ликвидировав большинство своих земельных администраций и передав их полномочия местным властям. В то же время, несмотря на то, что реформы идут в основном к делегированию полномочий на места, наблюдается и тенденция к интеграции местных администраций в госаппарат.

 Выводы : схождение или расхождение ?

 Этот наш  очерк по сравниванию разных стран  дает довольно размытую картину. Большинство  из рассмотренных стран демонстрируют  общую тенденцию к децентрализации, при этом Великобритания остается значимым исключением. Регионализация Шотландии  и Уэльса определенно является прологом к политической децентрализации, если не квази-федерализмом, однако Англия остается очень далека от регионализации. Вместо этого отношения между центральным правительством и местными властями подверглись широкой ре-централизации. Все же в целом, однако, есть значительное расхождение между разными странами по скорости и времени проведения децентрализации, ее степени, а также ее связи с административной деконцентрацией.