Советы как сочетание местной и государственной власти

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение………………………………………………………………..………………..3

1.Принципы организации местной власти в советский период……………………...4

2.Развитие системы Советов……………………………………………………………7

3.Соотношение местной и государственной власти Советов……………….…..….13

Заключение……………………………………………………………………………..16

Список используемой литературы……………………………………………………17

ВВЕДЕНИЕ

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти.[1] Это, естественно, изменило существовавшие до революции представ­ления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено еди­ного государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в форми­рование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, сол­датских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьян­ских депутатов , на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

С победой Октябрьской революции 1917 г. в России была реализована новая концепция организации власти. Первоначально наряду с земствами стали создаваться новые органы местной власти - Советы. Потом началась ликвидация земского самоуправления и уже к середине 1918 г. органы земского самоуправления были почти повсеместно распущены. Новая власть - советская - была основана на принципе единства, согласно которому все органы государственной власти, включая местные Советы, образуют единую систему. Определяя характер такого подхода, В.И. Ленин указывал на то, что он является демократическим, поскольку "местные Советы свободно объединяются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть" . При этом "на местах органами управления, органами местной власти являются Советы, которые должны подчинить себе все учреждения, как административного, так хозяйственного, финансового и культурно-просветительного значения. Такой способ организации власти в центре и на местах является не более как организационным выражением и закреплением того политического факта, что власть в стране перешла к пролетарским и полупролетарским ее элементам" .[2]

Таким образом, очевидно, что местное самоуправление было заменено местным государственным управлением. [3]Территориальное деление государства было отождествлено с административно-территориальным устройством. Административно-территориальное деление в период советской власти обеспечивало управление страной, причем органы государственной власти каждой территории выступали и как объект властеотношений, и как субъект государственно-правовых отношений. Административно-территориальное деление основывалось, как правило, на социальных и экономических предпосылках. Хотя, безусловно, процесс определения границ краев, областей, округов, районов, городов, поселков, территорий сельсоветов - волевые действия органов государственного управления. Но при данных актах субъективного волеизъявления не могли не приниматься во внимание объективные факторы, такие как наличие экономических зон, инфраструктурных комплексов и т.п. Таким образом, административно-территориальное деление есть результат воздействия не только политических, но и экономических факторов; в идеале же на местном уровне объективно существующие социально-экономические связи должны лишь оформляться политическими актами, и это принципиальная особенность территориальной организации местной власти, которая не может не учитываться и в настоящее время.

Фундаментальные принципы организации новой власти на местах были отражены в научных трудах советских ученых-правоведов. Так, И.А. Азовкин писал, что власть победившего народа мыслилась в форме централизованной системы однородных по социально-политической природе органов, связанных общими целями и взаимодействующих друг с другом. Последнее подчеркивалось тем, что эта система строится "снизу доверху", демократическим порядком. Это означало, что даже самые низовые звенья Советов рассматривались и как исполнители воли центра, и как полномочные представители населения определенных территорий, обязанные решать вопросы местной жизни и участвовать в выработке общегосударственной политики .[4]

При этом А.И. Лепешкин отмечал, что место местных органов государственной власти в механизме советского государства предопределено тем фактом, что они по своей сути являются органами народного представительства на местах, т.е. осуществляют всю полноту государственной власти в пределах своей территории в полном соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законами и другими актами высших государственных органов . Местными государственными органами народного представительства являлись, таким образом, те органы, которые избирались местным населением и состояли из его представителей - депутатов, несущих ответственность перед своими избирателями. В основе устройства и функционирования местных Советов лежал принцип "демократического централизма"[5], который предполагал самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в реальности был использован в целях доминирования центральных органов государственной власти над местными. Данный принцип исходил из возможности осуществления руководства вышестоящих Советов нижестоящими. Правовые акты вышестоящих органов советской власти были обязательны для исполнения нижестоящими, и вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов. В целом данный принцип советские государствоведы оценивали, во-первых, как принцип разделения труда между Советами различных уровней; во-вторых, как совокупность отношений в системе Советов, обеспечивающих ее организационное единство; в-третьих, как систему связей Советов с населением. Таким образом, согласно теории советского государственного права, местные Советы являлись властными органами нового типа, сочетающими в своей деятельности функции по принятию решений, их исполнению и контроль за их реализацией. Этот принцип деятельности Советов - "Совет - работающая корпорация" - был научно обоснован В.И. Лениным, и в основу его была положена оценка К. Марксом Парижской коммуны как одновременно и органа законодательной, и органа исполнительной власти. Осуществление этого принципа на местах обеспечивалось особенностями организации местных Советов и их ролью в системе органов государственной власти.

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ СОВЕТОВ

Большевики после захвата власти в октябре 1917 г. сделали в организации местной власти ставку на Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. В обращении II Всероссийского съезда Советов 8 ноября (26 октября) 1917 г. провозглашалось, что вся власть отныне принадлежит Советам. Председатели Советов сносятся непосредственно с революционным правительством . Поскольку Советы не были приспособлены для повседневного управления на местах, до июля 1918 г. они сосуществовали с органами земского, городского самоуправления.

Народный комиссариат внутренних дел в обращении от 4 января 1918 г. (22 декабря 1917 г.) "Об организации местного самоуправления" указывал, что все прежние органы местного управления должны быть заменены областными, губернскими, уездными, районными и волостными Советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые будут находиться в тесной организационной зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит.[6] Таким путем создавался связанный во всех своих частях однородный организм - республика Советов.

В Инструкции этого Комиссариата, принятой в тот же день, на Советы дополнительно возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни - административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительской, обязанность проводить в жизнь декреты и постановления центральной власти. Они наделялись правом издавать обязательные постановления, производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы печати, производить аресты, распускать общественные организации, призывающие к активному противодействию или свержению советской власти. В этом же документе Советам предписывалось избирать из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который возлагалось проведение в жизнь постановлений Совета и вся текущая работа по управлению .

Перечисленные положения получили развитие в Конституции РСФСР 1918 г. Была учреждена двухзвенная система советских органов, включающая созываемые в областях, губерниях (округах), уездах (районах), волостях съезды Советов и городские, сельские Советы. Съезды и Советы являлись представительными и распорядительными (нормотворческими) органами. Для текущей работы они создавали ответственные перед ними исполнительные комитеты. Советы избирали исполкомы из своего состава. Применительно к съездам Конституция это прямо не оговаривала. Съезды и Советы объявлялись на территории своего действия высшей властью. В период между работой съездов такой властью наделялись их исполкомы. В период между сессиями Советов высшей властью наделялись общие собрания избирателей.

Местные съезды, Советы, их органы обязаны были проводить в жизнь решения высших органов власти, были ответственны перед ними. В связке "съезды - Советы" доминирующее положение занимали съезды и их исполкомы. Они контролировали на своей территории деятельность местных Советов. Областные и губернские съезды Советов, их исполкомы обладали, кроме того, правом отмены решений местных Советов.

Избирательным правом пользовались граждане РСФСР, достигшие ко дню выборов 18 лет. Большевики исповедовали жестко классовый подход. Поэтому лишены были избирательного права лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, монахи, духовные служители церквей, религиозных культов, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома. Не имели избирательного права душевнобольные и умалишенные, состоящие под опекой, осужденные за корыстные и порочащие преступления.

Избрание съездов, Советов было не равным. Был введен принцип многостепенных выборов.

В силу того же классового подхода преимущество было отдано избирателям городов. Городские Советы образовывались из расчета один депутат на 1 тыс. жителей числом не менее 50 и не более 1000 членов; сельские Советы (образуемые и в городах с населением менее 10 тыс. человек) - из расчета один депутат на каждые 100 человек населения числом не менее трех и не более 50 депутатов на каждое селение. Срок полномочий депутатов указанных Советов был определен в три месяца.

Волостные съезды составлялись из представителей всех сельских Советов волости из расчета один депутат на каждые 10 членов Совета; уездные (районные) - из представителей сельских Советов из расчета один депутат на 1 тыс. жителей, но не свыше 300 депутатов на уезд (район); губернские (окружные) - из представителей городских Советов и волостных съездов Советов из расчета один депутат на 10 тыс. жителей, а от городов - один депутат на 2 тыс. избирателей, но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ); областные - из представителей городских Советов и уездных съездов Советов из расчета один депутат на 25 тыс. жителей, от городов - один депутат на 5 тыс. избирателей, но не более 500 делегатов на всю область, либо из представителей губернских съездов Советов, избираемых по той же норме. Съезды Советов созывались не реже: двух раз в год в области; одного раза в три месяца в губернии, уезде; одного раза в месяц в волости. Избиратели в любое время могли отзывать своих депутатов.

Число членов съездовского исполкома не должно было превышать: в области и губернии - 25; в уезде - 20; в волости - 10. Число членов исполкома Совета в селении не должно было превышать пяти человек. Исполкомы Советов в городах избирались в количестве не менее трех и не более 15 человек (в Петербурге и Москве - не более 40) как постоянно действующие представительные органы власти.

Описанную конструкцию власти отличает ряд признаков. Во-первых, местные органы сочетали в себе принятие решений и их исполнение. Именно это свойство отражает характеристика Советов как "работающих корпораций". За повседневное исполнение решений съездов, Советов отвечали исполкомы и являлись внутренними органами съездов, Советов. Во-вторых, советские органы действовали в рамках принятого тогда административно-территориального деления. В-третьих, Советы признавались классовыми организациями, объединявшими пролетарские и полупролетарские слои населения. В-четвертых, местные съезды, Советы взаимодействовали между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения нижестоящих органов вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов нижестоящих. В-пятых, в условиях сложившейся в конце концов однопартийной политической системы власть Советов превратилась в прикрытие власти партийной. Они стали рассматриваться орудиями социалистического строительства. В-шестых, вводился институт императивного депутатского мандата, главным элементом которого являлось право избирателей отзывать своих депутатов. Перечисленные признаки при незначительном видоизменении некоторых из них сохраняли на всем протяжении существования советского строя.[7]

Таким образом, местные органы власти оказались встроенными в жесткую властную вертикаль[8], что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее проявление государственной теории самоуправления. Со временем из официального языка применительно к местам исчезает сам термин "самоуправление". Как самоуправленческое начинает рассматриваться государство в целом, объявленное государством трудового народа. Категория же местного самоуправления стала рассматриваться как элемент буржуазной демократии, чуждой демократии социалистической.

В то же время советская система вобрала в себя отдельные черты земской организации . [9]Общее есть в построении дум - управ и советов - исполкомов. И там и там использовались многостепенные и не равные выборы. Дворянское влияние в земствах заменено обеспечением преобладания в Советах пролетариата и партийным влиянием большевиков, уничтоживших иные партии в стране. Был сохранен и даже усилен контроль вышестоящих органов над нижестоящими. Съезды Советов отдаленно напоминали съезды, собрания избирателей в земствах. Хотя появилось и принципиальное отличие. В советской системе съезды - это не только организационное средство выборов, но и самостоятельные органы власти.

Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г. Указанные конституционные акты внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах. Во-первых, упразднялись съезды и принцип их многостепенного формирования. Органами государственной власти краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел были объявлены Советы депутатов трудящихся.