Cовременные концепции государственного управления

В методическом отношении понятие  «дисфункции» в организации указывает  на различие в понимании цели и  социальной функции, ориентирует управленца не на устранение любых отклонений от нормативистских предписаний, а на анализ природы их возникновения в системном аспекте и поиск механизмов, смягчающих их негативные последствия. 

В нормативистских концепциях организационного развития понятия «дисфункция» и «патология» объединяются – и то и другое рассматривается как определенное отклонение в системе организационного управления. Отличие патологии от дисфункции в том, что патология рассматривается как отклонение от нормы, которое носит не только нежелательный, но и неизбежный характер, эффект от которого можно смягчить, но нельзя устранить. Таким образом, патология рассматривается как фактор или совокупность факторов, вызывающих в организации значительное отклонение от нормы с негативными последствиями для ее выживания, функционирования или развития. Отклонение от нормы определяется на основе соотнесения исходной концептуальной модели построения структуры организации с реальными результатами такого изменения, либо с принятыми в данной организационной культуре ценностными представлениями и идеалами [А. И. Пригожин]. Обычно рациональная логика побуждает управленца к вмешательству в целях устранения причины, вызвавшей отклонение от нормы. Попытки проектирования изменений и переконструирования системы не всегда дают должный эффект, а в случаях их укорененности в ценностях и идеалах самих работников организации, как правило, дают нейтральный или отрицательный результат.

Правомерность рассмотрения любого значительного  отклонения от нормы как патологии  неоднократно ставилось под сомнение. Понятие «организационная патология» подвергалось критике с различных  сторон. Так, противники нормативистских и волюнтаристских концепций считали, что понятие «организационные патологии» базируется на некой универсальной, заданной вне времени и ситуации норме. Р. Мертон критикует это понятие за игнорирование множественности и неоднозначности последствий любого социального действия для социальной системы и ее подсистем. С точки зрения конфликтно-игровой модели организации и особенно модели приращения (социальных норм или образцов организационного поведения) весьма относительно становится само понятие «патология». Так как то, что сегодня воспринимается как организационная патология, завтра может дать новые принципы взаимоотношений в организации, которые позволили бы ей перейти на новый этап организационного развития [М. Крозье].

Критики инновационных методов развития организации указывали на мифологичность принципов, на которых базируется допущение о высокой пластичности и адаптивной способности организационных систем [Т. Бернс]. Механизм сопротивления радикальным изменениям основывается на том, что структурные перестройки затрагивают помимо формальной и другие подсистемы социальной организации: кооперированную, которая обеспечивает нормальный карьерный рост работника, и политическую, где происходит борьба за власть и контроль над организацией. При радикальных изменениях ставятся под сомнение реализация личных и групповых интересов, связанных со сферой контроля, что приводит к активизации борьбы за власть внутри организации, сопротивление  переменам и нововведениям, что в свою очередь может привести к полной дезорганизации системы управления.

Признаками  таких организационных патологий  в развитии организации являются генерируемые бюрократией типы патологических реакций работников, воспитанных  в условиях традиционной системы  управления, так как они оказываются  в непривычных для себя условиях неопределенности. К первому типу таких реакций относятся нарушения принятой системы формальной иерархии и установление постоянных прямых и неформальных связей между первым руководителем и определенной группой администраторов низшего уровня в обход непосредственных начальников. Такие изменения являются следствием того, что возникающие в условиях постоянной неопределенности проблемы могут быть решены лишь на самом верху. В результате наблюдается излишняя нагрузка у руководителей высшего уровня, недовольство руководителей промежуточных инстанций, подмена формальных отношений неформальными и в результате – дезинтеграция системы.

Второй  тип патологической реакции обусловлен стремлением решить проблемы взаимодействия в условиях неопределенности традиционными  средствами, т.е. созданием новых  ветвей управленческой иерархии. Как  правило, бюрократическая реакция  на усложнение системы управления заключается  в стремлении переложить проблемы взаимодействия подразделений и их интеграции в  рамках организации на вновь создаваемые  отделы и службы. Метод достаточно простой: если есть новая проблема, то под ее решение создается новая  структура, которая обязана ее решить. Такова классическая бюрократическая  логика решения управленческих задач. Парадокс этой проблемы в том, что специалисты в новом отделе не очень заинтересованы в том, чтобы решить ее, иначе их деятельность будет меньше финансироваться, они будут иметь меньше влияния в организации и т. д. Решение этой проблемы западным исследователям виделось в создании временных структур – всевозможных бюро, комитетов и т. п. структур, призванных в отведенное для их функционирования время, и в рамках выделенных средств решить проблему и прекратить свою деятельность.

Стратегия преодоления организационных и  бюрократических патологий в  развитии административных и других видов управленческих организаций  разрабатывалась также в рамках антисистемных подходов, которые  наравне с неоинституционным, ситуационным, организационно-экологическим и другими, могут быть отнесены к числу инвайроменталъных теорий организации, где используется своеобразное представление о внешней среде организации как о культурной среде. В рамках антисистемного подхода внимание сосредоточивается не на описании организации как социальной целостности, а на изучении сферы индивидуального и коллективного сознания и выявления механизмов, смыслов и мотивов поведения отдельных индивидов и их профессиональных или социальных групп, их сотрудничества или противоборства. В радикальных версиях антисистемного подхода отрицается сама оправданность применения к организации понятия система, а также наличие у нее постоянной структуры и целей. Организационные цели организации как единой структуры подменяются целями индивидов (акторов) и групп, формирующих временные каолиции или противоборствующих друг с другом [Д. Сильверман, К. Вейк]. Согласно этой крайней форме антисистемного подхода, организация вообще не имеет четкой структуры, а цели развития такой организации определяются через равнодействующую целей различных индивидов и групп. Она не может рассматриваться в качестве самостоятельного объекта изучения и представляет собой некий фон, организационно-культурологическую среду, где протекают универсальные социальные процессы.

Таким образом, антисистемный подход соединяется  с теорией сетей, которая определяет, что выходом из бюрократического тупика в развитии организации является достижение ею большей открытости и прозрачности для контроля со стороны общественности, что, в свою очередь, невозможно без существования развитых институтов гражданского общества. То есть выход видится не в создании все новых и новых государственных структур, а наоборот в придании им полугосударственного статуса, подконтрольного как политической власти, так и общественному мнению. Конечно, это потребует принципиального изменения самой, обычно закрытой и замкнутой на саму себя, традиционной государственной системы управления. Общность методологического подхода состоит в том, чтобы изменения во внешней среде организации отражались на ее внутренней структуре и соответствующей эффективности ее деятельности. Причем сама организация оказывает влияние на формирование новой социокультурной среды в своей сфере деятельности.

Роль инновационного потенциала в организационном развитии

В современной организационной теории инновация трактуется обычно как  социокультурный процесс, связанный  со сменой последовательных фаз освоения новшества (жизненный цикл инновации). Можно выделить два типа моделей, описывающих этот процесс: индивидуально-ориентированные  модели, в которых инновация рассматривается  через призму изменения отношения  работников организации к новшеству (когнитивная модель), а также  организационно-ориентированные модели. Типичная модель первого типа воспроизводит  инновационный процесс, состоящий  из трех фаз: 1) разработка новшества (формирование концепции) и документальное описание новшества; 2) подготовка и принятие решения о его внедрении (выработка альтернатив, отбор критерия эффективности внедрения, просчет последствий, подготовка решения); 3) реализация решения (преодоление сопротивления и рутинизация нововведения).

В организационно-ориентированной модели инновационный процесс рассматривается  как созидательный процесс формирования принципиально новых, ранее не существовавших конфигураций, обеспечивающих распространение (диффузию) новшества, а инновации – как жизненный цикл структурно-функциональных изменений в социальной системе и одновременно изменений в символических структурах ее членов. В качестве типичной может быть названа модель Д. Миллоу, включающая следующие фазы: концептуализация новшества; принципиальное принятие инновации; приобретение ресурсов; реализация инновационной концепции; институционализация результатов. Важное значение в указанных моделях имеют восприятие нововведений работниками, подготовка управленческих решений, касающихся изменений (административных и коллективных). Большое внимание уделяется оценке риска, контролю за процессом нововведения, технологии их реализации, преодолению сопротивления изменениям, формированию инновационной культуры.

Существуют  различные мнения относительно источников, стимулирующих планируемые изменения; в рамках инновационных концепций  развития по этому поводу можно выделить два основных подхода. В первом и наиболее распространенном подходе, процесс организационного развития рассматривается как эндогенный, т.е. побуждаемый прежде всего внутриорганизационными проблемами – конфликтом, несоответствием ожиданий реальности и др. [М. Киртон, У. Кэммерер, С. Сигел и др.]. Второй подход связан с фиксацией экзогенного характера процесса и совмещает инновационный взгляд на природу организационных изменений с инвайро-ментальным подходом к проблемам описания функционирования организации. Примером такого подхода является концепция стратегического управления организацией, которую разрабатывали И. Ансофф, К. Арджирис, Р. Данкан и др. Отличительной его чертой является то, что активная инновационная позиция, определяющая разработку и реализацию стратегии организации, побуждается динамикой внешней рыночной среды (рынок, ресурсы) и направлена на внешнюю среду.

В нашей стране инновационные концепции  развития организации получили распространение  в конце 70-х – начале 80-х годов. Ее основные разработчики – Н. И. Лапин, А. И. Пригожин, Б. З. Сазонов, B. C. Дудченко – основное внимание уделяли проблемам подготовки конвенционального проекта изменений и технологии его реализации, преодоления консерватизма организационной среды. В этом случае проект изменений рассматривался как совокупность идеальных представлений о желательном состоянии организации, как некий «опредмеченный идеал» или некоторый желательный эффект. Суть организационного развития сводилась к процессу создания условий для перевода организации из «реального состояния» в «желаемое» или инструмента для достижения этой цели [А. И. Пригожин]. Процесс целедостижения или создания средств для достижения цели трактуется как организационное развитие. Большое значение имеют здесь оценка ситуации и выработка конвенционально приемлемого коллективного проекта, обеспечение процесса его реализации. Любые качественные изменения в рамках данной концепции понимаются как позитивные и самоценные для организации, даже если они препятствуют режиму ее нормального функционирования. При этом за основу берется принципиальное противопоставление организационного развития функционированию организации.

В итоге необходимо отметить, что, несмотря на очевидные успехи прикладной инноватики в социально-экономических сферах ее применения в конкретных организациях, нельзя сказать, что проблема бюрократических «дисфункций» и «патологий» решена хотя бы частично. Тем более это трудно представить в политической социологии, как в теории, так и на практике. Однако теоретические и практические направления разработки этой проблемы – бюрократического или административного управления в различных организациях самого разнообразного уровня, на наш взгляд, просматриваются и требуют дальнейшего научного исследования.

Литература

Ашин Г.К. Философия мировой политики. Актуальные проблемы. Учеб. пособие. М., 2000.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1.

Мертон Р. Явные и латентные функции // Американская социологическая мысль. М., 1994.

Пригожин А.И. Социология организаций. М., 1980.