Этика государственной службы

Этика государственной  службы.

Специфика формирования этики госслужбы.

Этика госслужбы  как единство профессиональной, управленческой и этики идеологизированных систем.

Государственная служба –  специфический вид деятельности, связанный с осуществлением политики государства и реализацией от имени государства основных экономических, социальных и политических программ среди населения. Истоки госслужбы  ищут в истоках формирования государства, так в ХХ в. до Н. Э. В Древнем  Шумере произошло первое восстание  за социальную справедливость против государственного аппарата, там же появились зачатки двухпалатного  парламента и этических правил госслужбы.

Древняя Греция и Императорский  Рим сыграли большую роль в  образовании этики государственной  службы как прообразы современных  буржуазных государств. В них были подвергнуты анализу природа  власти, в философии начали формироваться  понятия «власть», «взаимодействие  с обществом», «роль права».

Существенную роль в формировании этики госслужбы оказали исторические реалии формирования государственной  службы в той или иной стране. Они делали этические требования более конкретными, обусловленными историческими реалиями данной страны.

Государственная служба предполагает наличие у каждого работающего  того или иного объёма властных распорядительных полномочий, поэтому этика госслужбы  включает в себя все основные элементы этики и культуры управления (принятие решения, его подготовка, реализация, предвидение последствий принятых решений и т.д.). На разных уровнях  государственной службы объем властно -–распорядительных полномочий различен. На низовых уровнях объем этих полномочий невелик в силу жёсткой  централизации деятельности государственной  службы, рядовые работники выполняют исполнительские функции, но, тем не менее, определённый набор властных полномочий у них есть.

Этика государственной службы включает в себя целый ряд элементов  этики идеологизированных систем: требование подчинения основных личных качеств  специфике достигаемой (реализуемой) идеи, исключение всех тех, кто неспособен применять те методы и способы, которые  необходимы для достижения поставленных целей. В системе госслужбы всегда существовали официальные или неформальные способы отслеживания поведения  государственных чиновников на соответствие их стандартам, предъявляемым в данный период к госслужащим. Существует система  внутренних наказаний госслужащих.

В организации госслужбы  и её функционировании есть много  специфических моментов, которые  действуют в противоречии с требуемыми от госслужащего моральными качествами. Нравственность чиновников разлагается  как бы изнутри. Такими особенностями, негативно влияющими на мораль государственных  служащих, являются:

• Специфическая форма оплаты труда в государственной службе;
• Её территориальное устройство;
• Вертикальная выстроенность по направлению деятельности;
• Особый характер текучести рабочей силы;
• Особая заинтересованность отдельных слоёв населения в деятельности госслужбы.

Таким образом, этика госслужащего представляется достаточно нестабильным, ранимым, сильно зависящим от обстоятельств  комплексом качеств. С другой стороны, государственный служащий – это  лицо государства и нации, залог  успешного функционирования государства. Поэтому существует ряд качеств, которыми госслужащий должен обязательно  обладать. В связи с этим право  играет решающую роль в организации  государственной службы.

Роль права  в формировании и  развитии этики госслужбы.

Другой профессии, в деятельности которой право играло бы такую  большую роль, нет. Право в обеспечении  морали государственных служащих доминирует, прописывается устройство государственной  службы, соподчинённость, циклы сменяемости, система наказаний, смещений и т.д.

Таким образом, в государственной  службе право является главным регулятором  отношений между людьми внутри системы  госслужбы и с внешним миром. Этика госслужащего занимает вспомогательное  положение.

Цель права: унифицировать  и стандартизировать поведение  государственных служащих с тем, чтобы ни частая сменяемость, ни малый  объём общения населения с  чиновником не могли повлиять на восприятие фигуры чиновника как представителя  государства.

Формирование  в развитых государствах унифицированной  этики государственной службы.

В основном, такое сращивание моральных норм происходит в сфере  практической нравственности и этикетных  формах. Факторы, влияющие на унификацию норм государственной службы в различных  странах, таковы:

• Глобализация экономики и образование единого экономического пространства, которое потребовало единства регулирования экономических процессов;
• Обострение экономических проблем и глобальных проблем современности, что потребовало создания различных международных организаций. В этих организациях работали люди из разных государств, они должны находить общий язык, а это легче сделать при единых моральных ценностях.
• Образование крупных центров международного значения по подготовке управленческой элиты, где в тесном контакте работают представители различных государств.
• Формирование мощных международных коммуникативных систем, которые сделали более близкими отношения между нациями, кроме того, пропаганда через средства массовой информации определённых образцов поведения, манер, этикета.
• Многоплановое развитие форм общения потребовало совершенствования систем этикета и усвоения этих норм.
• Децентрализация управления, идущая в последнее время, которая на региональном и муниципальном уровне вовлекла в активную форму управления новые слои и отряды госслужащих.
• Существенную роль в сближении норм этики госслужбы сыграли и новые тенденции, проявившиеся в условиях реформирования государственного аппарата в конце ХХ века: сращивание бизнеса и государственной службы, бизнеса и политики. Этика бизнеса, проникшая в госслужбу, всегда была более универсальной и унифицированной, как вышедшая из этики протестантизма.

Особенности организации  и функционирования госслужбы и  влияние их на мораль госслужащих.

• Государственная служба во всех государствах и во все времена финансируется из казны, из бюджета, таким образом, госслужба всегда существует в условиях ограниченных ресурсов. Как результат этого финансирования, материальное вознаграждение государственных служащих всегда ниже, чем вознаграждение специалистов такого же статуса в других сферах деятельности. На это обстоятельство обратил внимание А. Файоль (различие может достигать 6 раз). Такое положение сохранилось и в наши дни. В 1994 году в Германии было проведено исследование, в котором сравнивались заработная плата госслужащих и людей, служащих в других структурах. Было выяснено, что лучшиечиновники государственной службы получают столько же, сколькохудшие клерки в других организациях. Моральная неудовлетворённость уровнем материального вознаграждения приводит к ряду следствий.
• Для подчинённых:

• Лучшие, наиболее талантливые, конкурентоспособные на рынке труда уходят в другие сферы деятельности. В результате качество кадрового потенциала снижается, и разница между лучшими и худшими чиновниками уменьшается, исчезают яркие лидеры.
• Значительная часть государственных чиновников (на всех уровнях) стремится, используя властные и распорядительные полномочия, восполнить уровень вознаграждения до стандартного статусного уровня. Такая деятельность не всегда осознанна. Это массовый процесс, в основном восполнение идёт в форме услуг, а не в материальном выражении, это может быть использование служебного положения по отношению к клиентам, а также использование внутренних ресурсов государственной службы.
• Определённая (меньшая), часть государственных служащих, идёт в аппарат, не взирая на маленькую заработную плату, стремясь извлечь личную пользу. Доля таких людей постоянно возрастает. В середине 80-х гг. в исследованиях западных госслужб было зафиксировано, что 90% госслужащих уважают и ценят общественные цели своей работы выше личных, в 90-х гг. эта цифра упала в два раза. В условиях сращивания бизнес – деятельности и политики с госслужбой, государственная служба для многих – дополнительный трамплин для успешной дальнейшей деловой деятельности в этих сферах. К личным целям можно отнести реализацию групповых целей, когда в госслужбу идут вследствие деления портфелей в период голосования.
• На нижних уровнях государственной службы, в муниципалитетах, объём властных распорядительных полномочий столь мал, что их сложно использовать для извлечения материальной выгоды. Но он достаточен, чтобы ощущать власть как эмоцию, почувствовать свою значимость и использовать ощущение власти в качестве компенсации за плохо оплачиваемый и мало содержательный труд.

• Следствия для руководителей:

• Руководители в госслужбе практически лишены возможности использовать фактор материального стимулирования для регулирования и стабилизации кадрового потенциала.
• Стремясь приобрести возможности материального воздействия на персонал с целью стабилизации кадров и улучшения кадрового потенциала, руководители вступают в договорные отношения с руководящим персоналом и владельцами фирм и организаций, расположенных на их территории, с тем, чтобы создать для своих сотрудников льготы и привилегии, не установленные законом. Например, можно договориться с фирмой о праве пользования сотрудниками госслужбы тренажёрами фирмы (раз или два в неделю) и т.д. Опасность в том, что потом руководитель должен учитывать интересы этой фирмы, лоббировать их.

• Государственная служба строго выстроена по вертикалям деятельности. В этих вертикалях работают люди с различным предшествующим социальным опытом, воспитанные в разных системах профессиональных нравственных норм. Деятельность в этих вертикалях существенно различается по специфике и характеру труда, по целям деятельности. Особенностью устройства по вертикали является и то, что подчинённость здесь может оказаться для сотрудников даже более важной, чем принадлежность к определённому территориальному органу. Более качественно работники выполняют задания, пришедшие сверху или идущие наверх. В обыденной жизни это значит, что они предпочитают больше заниматься отчётами и т.д., нежели чем, например, заниматься благоустройством своей территории.
• Жёсткость подчинения по вертикали приводит к тому, что очень сложно устанавливаются горизонтальные связи между сотрудниками разных вертикалей на промежуточных уровнях. Прохождение любого документа в государственной службе примерно в 1.5 – 2 раза медленнее, чем в других сферах деятельности.
• Очень сложно организуются комплексные группы внутри территориального органа, где должны быть задействованы сотрудники нескольких вертикалей.
• На чисто психологическом уровне между сотрудниками разных вертикалей внутри одного территориального органа могут возникать неприязненные отношения и конфликты, как правило, – скрытые (латентные), которые длятся долго. Выплёскиваются они чаще всего во время поощрения, премирования, продвижения людей в виде взаимных обид. В качестве одной из мер руководителю надо быть более внимательным к сотрудникам, а если конфликт выплеснулся, то решать его лучше на общем собрании (обидчиков и обиженных), а не каждому отделу по отдельности.
• Государственная служба строго выстроена по территориям. У населения, в отличие от других сфер деятельности, практически нет права выбора чиновника, который будет оказывать ему услугу. Все территориальные инспектора закрепляются по улицам, по алфавиту и т.д., отсюда у населения крайне малый опыт общения и очень мало информации для того, чтобы составить личные представления о государственных служащих в целом, об их личных качествах и о профессионализме. Подобное положение приводит к следующим следствиям:
• Необходимость унифицировать поведение государственных служащих с таким расчётом, чтобы встреча с любым из них давала, хотя бы в общем виде, представление о целом. Это достигается:

• Более жёстким правовым регулированием поведения сотрудников;
• Большей проработанностью этикета государственной службы.

• Дефицит информации о государственных чиновниках люди стремятся восполнить, по крупицам собирая информацию из других источников.

• Выясняя реакцию и впечатления других людей, которые контактировали с госслужащими.
• Опираясь в формировании общественного мнения на слухи и домыслы.

• В обществе всегда есть слои и группы, которые более других заинтересованы в лояльном отношении к себе представителей государственной службы. Сюда относятся: вся сфера мелкого бизнеса, социально – поддерживаемые слои населения, руководители и владельцы фирм и предприятий и т.д. Особенности этого процесса – растянутость его во времени и зарабатывание положительного имиджа в глазах госслужащих на перспективу. Каждый слой заинтересованных лиц проявляет интерес к своему уровню государственных служащих (социально поддерживаемые слои населения – к участковым инспекторам, руководители фирм – к руководителям госслужбы). Этот интерес выражается повышенным вниманием к сотрудникам государственной службы (услуги, подарки и т.д.). Опасность данного явления в том, что нравственно нестойкие чиновники постепенно входят во вкус и начинают вынуждать, а потом даже принуждать к оказанию услуг. Против этого явления существует несколько способов борьбы:
• В отношении низовых государственных служащих рекомендуется чаще менять сферы работ и территории обслуживания (при смене раз в полгода услуги на перспективу теряют смысл).
• Можно установить по территории ящики, которые будут предназначены для приёма сообщений от населения в виде записок с жалобами на госслужащих, но здесь необходима осторожность, так как можно столкнуться с местью.
• Сложнее всего с руководителями, так как они сами идут на контакт с представителями фирм с целью обеспечить дополнительные льготы своим сотрудникам (см. пункт I.2.b). Фирмы охотно идут на это, и руководитель постепенно попадает в зависимость от них.
• Органы государственной службы отличает нестандартный характер смены персонала (текучести рабочей силы). Это определяется следующими причинами:
• Значительная смена персонала по итогам выборных кампаний, когда меняются главы выборных органов муниципального управления и т.д. Явление наблюдается на всех уровнях и носит относительно массовый характер. Например, в период, предшествовавший первой инаугурации Билла Клинтона, на высшем уровне управления США было заменено около 1000 чиновников. У этого явления есть несколько оснований: