Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды

    Особенность управления природопользованием и  охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается  в том, что они осуществляют эту  деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, - развитием экономики, управлением развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

    К органам общей компетенции, осуществляющих государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся:

    - Президент России;

    - Правительство России;

    - правительства (администрация) субъектов  РФ.

    Деятельность  Президента России как субъекта государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды регулируется Конституцией РФ и федеральными законами. К важнейшим функциям его управленческой деятельности можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.

    Управление  охраной окружающей среды и природопользованием  осуществляется как непосредственно  Президентом, так и структурами  в его администрации. За время  действия института президентства  в России специальной структурой в Администрации Президента был советник Президента по вопросам экологии и охраны здоровья. Позднее эта должность была упразднена. В настоящее время такой структурой является Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета Безопасности РФ.

    При анализе деятельности Президента РФ по управлению природопользованием и охраной окружающей среды нельзя не обратить внимания на очевидную тенденцию принятия им решений, уменьшающих возможности для решения в стране острейших экологических проблем. Об этом свидетельствует не только упразднение должности советника по вопросам экологии и охраны здоровья в собственном аппарате. Соответствующими Указами Президента РФ были упразднены Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (1996 г.), созданный на его основе Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (2000 г.), Федеральная служба лесного хозяйства России, Государственный комитет по санитарно-эпидемиологическому надзору России (1996 г.) как самостоятельные органы федеральной исполнительной власти.

    Компетенция Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами. Основными актами общего характера являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Конкретные полномочия этих органов по вопросам природопользования и охраны окружающей среды определяются многими актами специального характера - федеральными и региональными законами, указами Президента РФ и др.

    Так, в соответствии со ст. 114 Конституции  РФ Правительство России:

    - обеспечивает проведение в Российской  Федерации единой государственной  политики в области экологии;

    - осуществляет управление федеральной  собственностью на природные  ресурсы;

    - проводит меры по обеспечению  законности, осуществлению экологических прав граждан и др.

    Федеральный конституционный закон "О Правительстве  Российской Федерации" в отдельной  статье определил полномочия Правительства  РФ в сфере природопользования и  охраны окружающей среды. Правительство  обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологической безопасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

    Правительство РФ осуществляет деятельность в области  природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так  и через созданные им структуры. В Аппарате Правительства РФ вопросами  в данной области ведают Департамент  социального развития и охраны окружающей среды и Департамент отраслевого развития (в части организации и экономики природопользования). 

3. Специально уполномоченные  государственные  органы в области  природопользования  и охраны окружающей  среды: 

    В решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, экспертизой, лицензированием, экспертизой, сертификацией, контролем и т.д.

    В ряду эколого-правовых проблем в  России организация системы специально уполномоченных государственных органов  управления в этой сфере остается наиболее острой. В последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.

    Проследим вкратце развитие системы таких  органов с 1988 г., который обещал стать поворотным в отношении государства к созданию оптимальной системы. 7 января 1988 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", предусмотревшее необходимость реорганизации государственного управления в природоохранительной сфере. В 1988 г. было принято решение об образовании союзно-республиканского Государственного комитета СССР по охране природы на базе соответствующих подразделений Госагропрома СССР, ГКНТ СССР, Государственного комитета СССР по лесному хозяйству, Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды, Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР, Министерства лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности СССР, Министерства рыбного хозяйства СССР и Министерства геологии СССР. На аналогичной основе в 1988 г. был создан Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию.

    В 1991 г. он был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации. В 1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.

    В 1996 г. при очередном формировании структуры органов федеральной  исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды  и природных ресурсов было упразднено. Вместо него был создан Государственный  комитет РФ по охране окружающей среды, упраздненный, как говорилось выше, Указом Президента РФ в 2000 г.

    В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы  и структуры федеральных органов  исполнительной власти" (в ред. Указа  Президента РФ от 30 мая 2008 г. N 863) в настоящее время специально уполномоченными государственными органами в данной сфере являются:

    - Министерство природных ресурсов  и экологии РФ;

    - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному  надзору;

    - Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

    - Федеральная служба по надзору  в сфере природопользования;

    - Федеральное агентство водных  ресурсов;

    - Федеральное агентство по недропользованию;

    - Федеральное агентство по рыболовству;

    - Министерство сельского хозяйства РФ;

    - Федеральное агентство лесного  хозяйства;

    - Федеральная служба по ветеринарному  и фитосанитарному надзору;

    - Федеральное агентство геодезии  и картографии;

    - Министерство экономического развития  РФ;

    - Федеральное агентство кадастра  объектов недвижимости;

    - Федеральное агентство по управлению  федеральным имуществом;

    - Федеральная служба безопасности  Российской Федерации.

    Министерство  природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

    Минприроды  России осуществляет координацию и  контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

    Федеральная служба по экологическому, технологическому и  атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), а также специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.

    Федеральная служба по надзору  в сфере природопользования - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере природопользования.

    Федеральная служба по гидрометеорологии  и мониторингу  окружающей среды - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, по государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

    Федеральное агентство водных ресурсов является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

    Федеральное агентство по недропользованию - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

    Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

    - по выработке и реализации  государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации;