В соответствии со ст. 56.1 Земельного кодекса РФ возможно ограничение прав на землю в связи с резервированием земель для государственных и муниципальных нужд. Ограничения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в связи с резервированием земель для государственных и муниципальных нужд устанавливаются ЗК РФ, другими федеральными законами. Ограничения прав на землю на основании законов устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления и решением суда (п. 3 ст. 56 Кодекса).

      Ограничение прав на землю подлежит государственной  регистрации в порядке, установленном ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (п. 6 ст. 56 ЗК РФ). Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке (п. 7 ст. 56 ЗК РФ).

      Гражданский и Земельный кодексы не содержат правовой нормы, прямо определяющей, когда ограничение считается возникшим и, соответственно, когда у конкретного правообладателя возникает право на обжалование акта уполномоченного органа власти в суд. Анализ положений пунктов 6 и 7 статьи 56 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что право на обжалование возникает после регистрации решения уполномоченного органа в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», о котором регистрирующий орган должен уведомить правообладателя. Следовательно, право на обжалование возникает с момента получения уведомления о государственной регистрации ограничения права на земельный участок и (или) находящиеся на нем недвижимые объекты.

      В связи с этим интересным представляется постановление ФАС Северо-Кавказского  округа, которым оставлены без  изменения судебные акты, отказавшие в удовлетворении требования о признании  недействительным ненормативного акта о резервировании земельных участков. Кассационный суд исходил из того, что распоряжение о резервировании земельных участков не зарегистрировано в установленном порядке, поэтому  носит информативный характер и  обоснованно признано судами не нарушающим права и законные интересы заявителей¹⁷.

      Судебная  практика признает за органами местного самоуправления право в порядке  самоконтроля отменить не соответствующий  закону ненормативный акт об изъятии  земельного участка для публичных  нужд, ранее изданный этим же органом¹⁸.

      Но  такой подход в разрешении проблем  не может применяться относительно отмены решения уполномоченного  органа о предоставлении земельного участка конкретному лицу. В связи  с этим интересным представляется Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 13 января 2009 г. № А10-2696/08-3-Ф02-4766,4910/03-С1. Анализ ситуации показал, что Администрация города, не обращаясь в суд с заявлением о прекращении прав конкретного правообладателя на земельный участок, вынесла постановление об отмене ранее принятого акта о предоставлении ему земельного участка. Указанное постановление обоснованно признано судом недействительным, поскольку законом не предусмотрена возможность прекращения права на земельный участок путем отмены ранее принятого акта о предоставлении земельного участка¹⁹.

      На  практике имеют место случаи, когда  изъятие земельного участка у  собственника - коммерческой организации  на момент принятия постановления органом  власти местного самоуправления не подпадало  под перечень случаев, предусмотренных абз. 2 пункта 1 ст. 49 ЗК РФ, но правообладатель не обжаловал данное постановление в арбитражный суд.

      В дальнейшем орган местного самоуправления предлагает организации заключить  соглашение о выкупе в связи с  изъятием участка для публичных  нужд. Юридическое лицо отказывается подписать предложенное соглашение, мотивируя отсутствием публичных  нужд для изъятия и соответственно оснований для применения процедур, предусмотренных статьями 279-282 ГК РФ.

      При этом юридическое лицо не исключало  возможность, при достижении соглашения между сторонами, заключение договора мены земельными участками в общегражданском  порядке. Тем не менее, орган местного самоуправления обращается в арбитражный  суд с требованием обязать  собственника заключить договор  купли-продажи земельного участка  на предложенных истцом условиях в  связи с изъятием участка для  публичных нужд, мотивируя тем, что  собственник согласен с изъятием, поскольку не обжаловал в суд  указанное постановление.

      В связи с подобной ситуацией возникает  следующий вопрос: должен ли суд  при рассмотрении иска о выкупе земельного участка исследовать вопрос о  наличии оснований для принудительного  изъятия участка, если решение уполномоченного  органа власти правообладателем земельного участка не обжаловано в установленном  порядке? Полагаем, что ответ на данный вопрос должен быть положительным.

      Во-первых, законодательство не связывает действительность принятого органом власти решения  об изъятии земельного участка с  реализацией правообладателем права  на его обжалование. Во-вторых, ключевым положением при рассмотрении подобного  иска (при условии, что решение  уполномоченного органа не обжаловано правообладателем) является наличие  законных оснований для изъятия, т.е. наличие государственных или  муниципальных нужд (ст. 49, 55 ЗК РФ). Поэтому, если при рассмотрении иска уполномоченного органа власти о выкупе земельного участка, предъявленного в порядке ст. 282 ГК РФ, истец в судебном заседании не докажет, что на момент принятия органом власти решения имелись законные основания для изъятия участка, в удовлетворении иска должно быть отказано.

Глава 3. Анализ проблем  правового регулирования  выкупа недвижимого имущества для государственных нужд

3.1. Общая характеристика  проблем законодательства, регулирующего выкуп  недвижимого имущества  для государственных  нужд

      При всем несовершенстве законодательства в рассматриваемой сфере в  целом сформирован во многом удачный  каркас правовых форм обеспечения земельными участками для государственных  или муниципальных нужд. Это связано  с решением двух принципиальных вопросов. Во-первых, законодательно ограничены цели, достижение которых возможно путем принудительного изъятия  земельных участков. Во-вторых, последовательно  реализуется заложенный в статье 35 Конституции Российской Федерации принцип предварительной компенсации изымаемой для государственных или муниципальных нужд собственности. Например, принятие предложения московской администрации отнести к таким целям строительство социальных и жилых объектов при одновременном отказе от принципа обязательной предварительной компенсации изымаемой собственности по обоснованной выкупной цене (результат - конфликт из-за сноса частных домов в Южном Бутове) имело бы катастрофические значение. Местные бюджеты не имеют достаточно средств для развития, а установленные требования к обоснованию вариантов решения задач территориального планирования при подготовке генеральных планов городских округов и поселений и финансово-экономическому обоснованию их реализации (в соответствии со статьями 24 и 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации) на практике можно обойти. Это заставляет рекомендовать ограничиться списком целей изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, указанным в статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации, и исключить возможность в настоящее время субъектам федерации расширять перечень обстоятельств (нужд), обосновывающих возможность их принудительного выкупа.

      Эта проблема остро стоит в Испании, где принятие градостроительного законодательства относится к ведению автономных областей. В итоге, например, согласно положению регионального закона Валенсии о принудительном отчуждении земель застройщик наделяется правом предложения схемы землеустройства, которая может охватывать земли, не принадлежащие ему и находящиеся  в частной собственности. Если такая  схема утверждается властями (что  часто связано с коррупционной  составляющей), то это вынуждает  владельцев земли отказываться от нее  за малую часть ее действительной стоимости и нести значительные затраты на ее урбанизацию. Европарламент  рекомендовал испанским властям  приостановить рассмотрение градостроительных  планов, не соответствующих критериям  экологической безопасности и социальной ответственности, не гарантирующих  соблюдение законных прав собственников  имущества, приобретенного законным путем. Испании также рекомендовано  обеспечить достойную компенсацию  владельцам недвижимости, пострадавшим от местных градостроительных законов.

      Конституционные нормы Российской Федерации в  части гарантий собственникам земельных  участков при их изъятии для государственных  или муниципальных нужд полностью  соответствуют аналогичным нормам законодательства стран, в которых  признана частная собственность  на землю, причем как развитых, так  и развивающихся. Во всех этих странах  основные конституционные принципы реализуются через утверждение  обязательного к исполнению порядка  отчуждения земли для общественного  блага в качестве единственного  исключения полной правовой защиты прав частной собственности. Например, в  Конституции Соединенных Штатов Америки записано: «Ни один человек ... не может быть лишен ... собственности  без надлежащей правовой процедуры, а также частная собственность не может быть изъята для общественного пользования без справедливого возмещения» (статья V). Аналогичным образом гласит Конституция Руанды: «Частная собственность, будь то индивидуальная или коллективная, должна быть неприкосновенна. Посягательство на собственность не может иметь место, за исключением общественных нужд, в случаях и в порядке, установленных законом, и только при справедливом и предварительном возмещении» (статья 23 раздела II)²⁰.

      Однако  соответствие общих конституционных  норм в мировой практике не должно успокаивать. В России в организационно-правовом плане не определен механизм взаимоотношений  между всеми участниками процесса изъятия земельных участков, в  том числе не определен орган (точнее, конкретные должностные лица), который организует весь процесс  изъятия земельных участков. Требуется  подготовить и качественное методическое обеспечение таких работ, проверить  возможности их реализации на практике, создать надежный механизм решения  конфликтов между сторонами в  процессе изъятия, включая вопросы  определения выкупной цены. Необходимо исходить из того, что в ближайшем  будущем перечень объектов капитального строительства, размещение которых  в соответствии с интересами публичных  образований потребует принудительного  изъятия земельных участков, будет  расширяться. При этом уже сейчас процедуры изъятия включают как  изъятие земельных участков для  государственных или муниципальных  нужд, так и изъятие земельных  участков, на которых расположены  многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу, расположенные  на застроенной территории (статья 46.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также изъятие земельных участков, которые не используются в соответствии с их целевым назначением (статья 284 Гражданского кодекса Российской Федерации).

3.2. Предложения по  совершенствованию  законодательства, регулирующего  выкуп недвижимого  имущества для 
государственных нужд

      Остается  открытым вопрос, как определять вид  использования земельного участка  в случае, когда собственником  земельного участка может быть самостоятельно выбран любой вид его использования  из утвержденного Правилами землепользования и застройки списка. Ведь в итоге  рыночные стоимости одного и того же участка будут различаться  в несколько раз (на практике - до тысячи раз). Безусловно, именно за собственниками остается право выбора вида использования  их земельных участков, но это право  не может считаться ничем не ограниченным, в том числе по времени. В странах  с большим опытом регулирования  частной собственности на землю  сложилось понимание, что в случае если текущий вид использования  земельного участка не соответствует  наилучшему и наиболее эффективному виду его использованию, должен учитываться  разумный срок, когда собственник  мог принять любое инвестиционное решение и реализовать его²¹. В рыночных условиях только на собственнике лежит и ответственность за принятие инвестиционного решения об изменении вида использования его земельного участка. Это означает, например, в соответствии с требованиями § 42 и 95 BauGB, что если согласно градостроительному зонированию на изымаемом земельном участке можно было строить 5-этажный дом, но на дату принятия решения об изъятии на участке стоит 3-этажный дом, оценщик будет определять стоимость земельного участка исходя из его текущего использования, если после даты изменения градостроительного регламента в этой части прошло более 7 лет²².

      В России такая норма законодательно введена в 1999 году Федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», но на практике не применяется. В пункте 3 статьи 15 «Государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности» этого закона четко сказано: «Стабильность для инвестора, осуществляющего инвестиционный проект, условий и режима, указанных в настоящей статье, гарантируется в течение срока окупаемости инвестиционного проекта, но не более семи лет со дня начала финансирования указанного проекта»²³. Применение такого подхода ко всем объектам изъятия позволило бы существенно сократить земельные спекуляции и избежать некоторых конфликтов на территории изъятия. Во многих регионах приходится сталкиваться с ситуацией, когда непосредственно перед принятием решения об изъятия (на практике порой за 2-3 месяца) муниципальные власти предоставляют участок частным лицам в собственность или аренду. Случаи же приобретения участков у частных лиц с целью их перепродажи государству стали массовыми. Если бы при этом для земельных спекуляций были установлены конкретные ограничения, это не только сэкономило бы необходимые для реализации других проектов бюджетные деньги, но и дало гарантии реальным инвесторам и землепользователям стабильных условий их деятельности. При этом действие законодательства о резервировании земель, определяющего как норму 7-летний срок, следует рассматривать также в качестве доказательства именно такого общего срока, в течение которого собственник изымаемого земельного участка должен был доказать практическими инвестиционными действиями свои права на определение более высокого уровня развития (состояния) своего недвижимого имущества при его изъятии.