Практика стратегического планирования и управления городскими социально-экономическими системами

практика стратегического планирования и управления  городскими социально-экономическими системами

Опыт работы над стратегическим планом Санкт-Петербурга, который наиболее успешно использовали города Екатеринбург, Новосибирск, Омск, Тюмень и ряд других, послужил основой для организации  ежегодных (начиная с 2002 г.) Общероссийских форумов стратегического планирования. Данные форумы вносит большой вклад  в развитие и пропаганду теории и  лучшей практики стратегического планирования и управления. Например, последний из состоявшихся таких форумов - IX общероссийский Форум "Стратегическое планирование в регионах и городах России", прошедший под девизом «Стратегии модернизации и модернизация стратегий», прошел в Санкт-Петербурге 18-19 октября 2010 г. На нем было свыше 1000 участников из 159 городов и регионов, проведено 28 заседаний, на которых выступили свыше 200 участников⁵ . Такой масштаб Форума свидетельствует о возрастающем интересе к идеям стратегического планирования как одного из элементов и условий перехода к использованию технологий стратегического управления в регионах и городах России.

Наряду с положительными примерами и определенным прогрессом в распространении лучших практик  стратегического планирования и  управления, сложность данного процесса, особенно для уровня муниципальных  образований (городов) с учетом незрелости института местного самоуправления в России и экономических трудностей большинства муниципалитетов, определяет множество проблем, как в процессе разработки стратегических планов, так  и их реализации. Так, по результатам  исследования Р.Богавеевой [1, с. 73-79], выявлены следующие типичные проблемы разработки и реализации стратегий и программ развития российских городов: 

противоречия и проблемы, касающиеся содержания стратегии развития города (нечеткий выбор приоритетов, отсутствие обоснованного выбора сценария развития; имиджевый (оптимистичный) характер стратегии; отсутствие местной специфики в стратегиях городов; отсутствие качественных показателей развития и др.); 

слабая позиция гражданского общества (отсутствие механизма стимулирования к участию в осуществлении  изменений, а также качественной оценки социально-экономического развития города и его проблем гражданами, представителями бизнеса и некоммерческими  организациями; отсутствие мониторинга  комфортности проживания в городе, социального настроения граждан  и качества жизни населения и  др.); 

несогласованность программных  документов (несистемное применение всех разрабатываемых в городе видов  стратегических документов (стратегия, генеральный план, бюджетный план города); несогласованность городских  программ, что обуславливает дублирование предпринимаемых мер, рассеивание  финансовых средств и невыполнение программных мероприятий из-за ограниченности ресурсов);

несовершенство методологии  и законодательного регулирования  процесса стратегического планирования (отсутствие нормативной базы стратегического  планирования развития муниципального образования; отсутствие конкретных механизмов, обеспечивающих открытость процесса планирования социально-экономического развития города; неединообразие в понимании терминов и понятий, касающихся стратегического управления городом и др.);

- недостаток финансовых  средств (зависимость от трансфертов  из вышестоящих бюджетов и  резкое сокращение объемов финансирования  государственных программ).

Помимо указанных, следует  указать на проблемы, связанные с  организацией процесса стратегического  планирования во многих городах.

Суть их состоит в распространенной практике перекладывания задач разработки стратегий на коммерческие консалтинговые фирмы. Сам по себе факт привлечения  к разработке стратегии специализированных профессиональных организаций вполне оправдан и может приветствоваться, однако при неправильной организации  такой путь может оказаться бесполезной  тратой бюджетных средств. Подробный анализ распространенных ошибок организации такого процесса представлен в статье О.И. Столярова [6], где отмечены следующие:

- ошибки при формировании  технического задания на разработку  стратегии (недостаточное включение  в техническое задание задач  стратегического планирования в  области образования, здравоохранения,  социальной защиты и жилищно-коммунального  хозяйства, в пользу экономических  задач, определения конкурентных  позиций основных предприятий,  что приводит к практической  недостижимости цели повышения качества жизни населения);

- ошибки при организации  разработки стратегии (в качестве  фактического заказчика стратегии  выступает тактическое подразделение  администрации, беря на себя  только функции поставщика информации, устраняясь, наряду с первыми  руководителями, из процесса стратегического  планирования);

- ошибки при приемке  стратегии (заказчик становится  в позицию критики проекта  стратегии, а не конструктивных  предложений);

- ошибки в организации  реализации стратегии (заказчик  ограничивается функциями мониторинга,  отсутствуют комплексные программы  развития, увязанные со стратегией).

В результате подобной организации, вместо процесса стратегического планирования, который призван наладить координацию  и консолидировать усилия органов  местного самоуправления, бизнеса и  городского сообщества, порождаются  конфликты интересов, а сам документ стратегического планирования, подготовленный кулуарно, ложится на полку. Как показывают лучшие практики стратегического планирования, важнейшими условиями действенности  и реализуемости разрабатываемых  стратегий является привлечение  в этот процесс как можно более  широкого круга заинтересованных в  развитии города сторон, неформальное общественное участие. Такой подход будет способствовать формированию института городского сообщества, которое  отличается от населения (как статистической совокупности проживающих людей) наличием у каждого жителя и у всех жителей, вместе взятых, чувства принадлежности месту проживания, сознания своего права и возможностей влиять на ход  жизни в нем и ответственности  за него.

Принцип широкого общественного  участия в стратегическом планировании может вызвать подозрения высоких  транзакционных издержек его использования. Однако альтернатива ему - бесполезность  кулуарной стратегии.

Ценность расширения участников стратегического планирования и  разносторонней координации была, подчеркнута  в заключительном документе (рекомендациях) IX общероссийского Форума "Стратегическое планирование в регионах и городах  России" 2010 г. В преамбуле этого  документа отмечен путь модернизации стратегий с использования опыта  развитых стран, где «центр тяжести  смещается от плана как документа  к планированию как процессу. Ключевым результатом этого процесса является не документ планирования, а улучшение координации участников, развитие сетевых взаимодействий, распространение и масштабирование лучших практик, развитие потенциала. От эффективного сотрудничества выигрывают все участники взаимодействия» ⁶.