Теоретические основы формирования и реализации бюджетной политики

Падение как нефтегазовых (на 32% в 2009г. к 2008г.), так и ненефтегазовых (16,5%) доходов федерального бюджета, вкупе с сокращением запланированных ранее расходов и увеличением финансирования мер антикризисной поддержки привело к образованию дефицита бюджета в 2009 году в размере 5,9% ВВП.

Тяжелая ситуация с региональными бюджетами потребовала усиления мер по оказанию им финансовой помощи. Произошло изменение механизма межбюджетных трансфертов, в частности, соотношение двух основных видов дотаций (на выравнивание бюджетной обеспеченности и на сбалансированность бюджетов) четко показывало сдвиг от формульного к «ручному» распределению федеральных средств: в 2008 г. объем дотаций на сбалансированность составлял 13,9% от дотаций на выравнивание, а в 2009 г. – чуть более 50%.

Фактически кризис подтолкнул федеральные власти к пересмотру приоритетов в социальной политике. Результатом монетизации льгот, проведенной в 2005 г., стал рост социальных обязательств регионов, и многие из них не могли с этими обязательствами справиться. До последнего времени федеральный бюджет вынужден был оказывать регионам значительную финансовую помощь, перечисляя трансферты на софинансирование региональных полномочий (на поддержку региональных категорий льготников). В 2009 г. эта система дала трещину – федеральное софинансирование региональных полномочий по социальной политике росло медленно. В 2010 г. произойдет ее слом – в проекте федерального бюджета сохранено только федеральное софинансирование расходов по поддержке репрессированных и реабилитированных, а помощь остальным, более крупным по численности, категориям региональных льготников (ветераны труда, труженики тыла), малоимущим семьям с детьми (детские пособия), а также предоставление малообеспеченным гражданам субсидий на оплату ЖКУ полностью ляжет на плечи регионов. Если кризис затянется и при этом, как записано в проекте бюджета, федеральные перечисления регионам сократятся на 20%, субъекты РФ вряд ли смогут справиться со своими социальными обязательствами. Сокращение финансирования этих обязательств может привести к росту социальной напряженности в регионах.⁵³

Высокий уровень обязательств региональных бюджетов, в том числе  связанных с поддержанием существующей сети бюджетных учреждений, и резкое падение их налоговых и неналоговых  доходов в 2009 г. привели к появлению среднесрочной проблемы выравнивания доходов и обязательств региональных бюджетов. Продолжает нарастать объем долга регионов, где все большую его часть начинают составлять бюджетные кредиты: 14 % в 2009 году вместо прежних 6,6 % в 2008 году. В ряде субъектов долговая нагрузка зашкаливает за ограничение, установленное Бюджетным кодексом РФ. Некоторые из них уже имеют долговую нагрузку, практически равную объему поступлений налоговых доходов. В частности, это Камчатский край (90 %), Московская область (85 %), Северная Осетия (80 %). Подавляющему большинству субъектов РФ пришлось принять поправки в законы о бюджетах на 2009 год, сокращая свои расходы. Долгосрочные программы финансировались в отдельных случаях только частично или были приостановлены. Несмотря на совместные усилия федеральных и региональных органов власти, проблема безработицы в субъектах Федерации сохраняется, что определяется, прежде всего, ситуацией в реальном и финансовом секторах экономики.

Обстоятельства мирового финансового кризиса привели к усилению финансовой зависимости местных образований от региональных властей и еще больше усугубили ситуацию низкого экономического потенциала сельских и городских поселений.

В период кризиса произошло  серьезное увеличение присутствия государства в экономике, в связи с чем, премьер-министр России В. Путин указывает, что «по мере снижения остроты кризисных проблем, восстановления экономики и возвращения к устойчивому росту необходимо иметь ясный и понятный план работы с избыточными активами». Как сообщила в свою очередь министр экономического развития Э. Набиуллина, прогнозные доходы бюджета от приватизации в 2010 году увеличены до 70 млрд. рублей с 7 млрд.⁵⁴

Вместе с тем в течение 2009 г. и в ходе подготовки проекта Закона о федеральном бюджете 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг. был принят ряд решений, имеющих значимые последствия в среднесрочной перспективе.

Во-первых, речь идет о проведении в 2010 г. валоризации  пенсионных прав граждан, заработавших свой стаж в советское время, которая в совокупности с индексацией, проведенной с 1 декабря 2009 г., увеличит в 2010 г. средний размер трудовой пенсии на 46% в номинальном выражении. При этом бюджетные проектировки, так же как и положенные в их основу параметры прогноза социально-экономического развития, предполагают минимальные темпы повышения среднего размера пенсии в 2011–2012 гг.

Данное решение  имеет два практически неизбежных следствия:

• финансирование возросшего объема пенсионных обязательств в среднесрочной перспективе возможно лишь при условии радикального повышения ставки налогов на фонд оплаты труда;
• учитывая стадию политического цикла, запланированные бюджетом минимальные темпы индексации пенсий в 2011–2012 гг. представляются нереалистично низкими, а значит, следует предполагать, что социальная нагрузка на бюджет в ближайшие годы будет еще выше, чем сейчас планируется.

Во-вторых, бюджет принял на себя ряд политически значимых обязательств: проведение Олимпиады-2014 в Сочи и саммита АТЭС во Владивостоке; заметное повышение расходов на оборону и правоохранительную деятельность.

Рост социальной и политической составляющих в расходах федерального бюджета в 2010 г. при  сохранении общей величины расходов был обеспечен за счет сокращения расходов на национальную экономику – прежде всего, расходов антикризисного пакета. Не останавливаясь на вопросах эффективности конкретных мер, направленных на поддержку экономики в стадии острого кризиса, следует отметить, что резкое сокращение масштабов бюджетных вливаний в экономику в 2010 г. в любом случае негативно скажется на динамике совокупного спроса. Рост социальной составляющей в расходах бюджета также ограничивает возможности для финансирования расходов на образование, здравоохранение и инфраструктуру. С этой точки зрения характерными являются позиции, обозначенные в проекте Закона о бюджете в части обеспечения жильем (преимущественно военнослужащих) и финансирования дорожного строительства (рост расходов на строительство дорог в рамках подготовки к Олимпиаде в Сочи вытесняет расходы на строительство, ремонт и содержание дорог общего пользования). ⁵⁵

Переход к устойчиво  дефицитному бюджету в условиях сохраняющейся высокой неопределенности относительно траектории выхода мировой экономики из кризиса и расходования к началу 2010 г. значительной части накопленных бюджетных резервов (сокращение Резервного фонда с 10 до 5% ВВП и инвестирование части средств ФНБ) повышает общую уязвимость бюджетной системы. Для покрытия дефицита Правительство в проекте бюджета на 2010 год уже включило необходимость внешних заимствований в объеме 17 млрд. долларов. В 2010 году закончатся средства Резервного фонда, Фонд национального благосостояния предполагается тратить в первую очередь на покрытие бюджетного дефицита Пенсионного фонда.

Принимая во внимание сложность задач среднесрочного планирования в текущей ситуации, существует необходимость учета самых последних изменений внешнеэкономической конъюнктуры и социально-экономических условий в стране в целом. Возможно, именно с этим связано обращение министра финансов А. Кудрина с предложением перенести срок внесения федерального бюджета на 2011 год в Госдуму с положенного по Бюджетному кодексу 26 августа на 1 октября.⁵⁶

Несмотря на негативные эффекты самого кризиса, сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем:

• отсутствуют действенные методики оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе

использования ими финансовых ресурсов;

• отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей;
• структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики и регулятивными инструментами их достижения;
• продолжает применяться раздельное планирование программных и «непрограммных», капитальных и текущих расходов;
• сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления власти для повышения эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
• сохраняются отдельные «необеспеченные» федеральные мандаты;
• во многом формальным и не увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
• продолжает расти бюджетная сеть. Перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне. Остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.⁵⁷

3.2 Направления совершенствования бюджетной политики

По нашему мнению, оставаясь  в рамках основных направлений бюджетной  политики на 2010-2012 гг., установленных  Президентом РФ наиболее важными  задачами  и мерами в бюджетной политике на среднесрочную перспективу являются:

• реформирование бюджетной сети в основных секторах бюджетной сферы.

Конечной целью реформы  бюджетной сети должно быть повышение  эффективности ее работы за счет внедрения  конкурентных принципов и экономия бюджетных средств, возникающая вследствие устранения дублирующих функций и прекращения предоставления аналогичных видов услуг различными учреждениями. В то же время реорганизации не должны подвергаться учреждения, которые по характеру или условиям своей деятельности не приспособлены к существованию в рыночной среде, а их переустройство может иметь негативные социально-экономические последствия.

Для достижения конечной цели реформирования необходима реструктуризация всей бюджетной сети. Очевидно, что сейчас перевод государственных учреждений в автономные организации стимулируется недостаточно. В силу объективных сложностей как в получении оперативной информации о состоянии бюджетной сети регионального и муниципального подчинения, так и в отсутствие межуровневой координации и порядка деятельности по реорганизации субфедеральной сети и других ограничений в ближайшие 2–3 года целесообразно сосредоточиться на реформе бюджетной сети федерального подчинения.

В качестве основного  механизма оптимизации федеральной бюджетной сети видится необходимость изменения правового положения ныне действующих бюджетных организаций, либо путем сохранении ими обновленного статуса бюджетных учреждений, который предполагает предоставление им права свободного распоряжения самостоятельно заработанными средствами и приобретенным на них имуществом, либо посредством перехода в положение казенных учреждений, которые будут финансироваться по смете, а все заработанные ими средства будут поступать в бюджет их учредителей.

В комплексе с реализацией данных оптимизационных процедур следует по возможности осуществить:

• укрупнение или присоединение мелких учреждений к более крупным;
• ликвидацию учреждений, обеспечивающих низкое качество исполняемой государственной функции или оказываемой госуслуги либо имеющих малочисленный контингент потребителей, с передачей полномочий учреждениям, имеющим аналогичную административную подчиненность, действующим на данной или на соседних территориях;
• переподчинение ряда федеральных бюджетных учреждений (далее –ФБУ) с целью соблюдения принципов отраслевой направленности основного вида деятельности;
• передачу ФБУ, выполняющих полномочия, отнесенные к ведению органов государственной власти субъектов РФ или к вопросам местного значения, в ведение соответственно органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления;
• приватизацию непрофильных для ведомств ФБУ (например, санатории, дома отдыха и пр.) либо их передачу в административное подчинение соответствующих профильных министерств и ведомств (например, лечебные и образовательные учреждения).

При осуществлении оптимизационных  процедур необходимо учитывать отраслевую специфику сети ФБУ, а также должна быть создана система мониторинга результативности деятельности реструктуризированных учреждений.

• Повышение эффективности управления государственным заказом.

В целях формирования единого интегрированного цикла  планирования, размещения госзаказа  и исполнения государственных контрактов, который обеспечивает безусловное  выполнение публичных обязательств государства, адекватное потребностям государства качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование ресурсов, надежное управление рисками технологического, экономического  и коррупционного характера, представляется оправданным выполнение следующих мер:

• оптимизация технологии размещения заказа и условий отбора квалифицированных поставщиков посредством расширения применения электронных аукционов⁵⁸, что позволит уйти от рутинности «бумажных» процедур, предоставит возможность участия предпринимателей в электронных аукционах «удаленным доступом», существенным образом снизит вероятность сговора между участниками при проведении электронных аукционов наряду с доработкой процедур размещения заказа на выполнение сложных научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, обеспечивающих заказчику возможность уточнения предмета контракта с учетом предлагаемых участниками альтернативных технологических решений;
• рассмотрение возможности централизации закупок в рамках главного распорядителя бюджетных средств (в целях получения экономии от масштаба) и создания системы стимулов к обеспечению равномерного кассового исполнения доведенных до заказчиков лимитов;
• закрепление права самостоятельного расходования заказчиками средств, полученных от уплаты неустойки (пени, штрафов), а также средств, полученных при неисполнении обязательств при обеспечении заявки на участие в торгах, и обеспечения исполнения госконтракта;
• совершенствование процедур мониторинга и контроля за ходом исполнения госконтракта посредством оптимизации системы учета данных о существенных условиях заключенных госконтрактов; разработка порядка аудита эффективности госзакупок и рекомендаций по привлечению к персональной ответственности государственных заказчиков (штрафные санкции, снижение объемов бюджетного финансирования, приостановка контракта и т.п.), внедрение автоматизированной системы мониторинга (АСМ), позволяющей в режиме реального времени оценивать ход исполнения государственного контракта, предоставлять необходимую информацию всем участникам и принимать решения о корректирующих мерах.⁵⁹
• Совершенствование технологии принятия бюджетных решений и других инструментов управления по результатам.