Автор: Пользователь скрыл имя, 06 Апреля 2012 в 14:29, реферат
Проводимые реформы местного самоуправления обусловили необходимость формирования новой методики межбюджетного регулирования.Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» положение об обеспечении муниципальным образованиям минимальных бюджетов было не предусмотрено.
Для начала приведем старую методику формирования межбюджетных трансфертов, использующуюся на протяжении последних 10 лет.
На первом этапе рассчитывались контингенты по каждому налоговому и неналоговому доходному источнику в разрезе каждого муниципального образования, затем по минимальным нормативам отчислений, установленным законом №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995, определялся объем поступлений по каждому доходному источнику в бюджет каждого муниципального образования.
На втором этапе определялись минимальные расходы по каждому муниципальному образованию. Расчет минимальных расходов производился по методике, сочетающей в себе элементы нормативного метода расчета расходов и метода прямого счета. Нормативный метод заключался в расчете отдельных минимальных расходов как произведения величины финансового норматива на количество бюджетополучателей. Прямым счетом определялись минимальные расходы на управление, на содержание военкоматов, милиции, пожарной части, отдельных расходов в сфере сельского хозяйства, ЖКХ, транспорта. В той или иной пропорции сочетались нормативный метод расчета и метод прямого счета.
На третьем этапе определялся расчетный финансовый разрыв — разница между минимальными расходами, рассчитанными муниципальным образованиям в рамках методики межбюджетных отношений на соответствующий финансовый год, и доходами, которые могли быть получены в бюджет муниципальных образований по минимальным нормативам отчислений. Расчет финансового разрыва производился в разрезе каждого муниципального образования.
На четвертом этапе муниципальным образованиям, имеющим расчетный финансовый разрыв, передавались средства: через увеличение нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц и по налогу на прибыль организаций. Если после передачи всех нормативных отчислений по указанным налогам расчетный финансовый разрыв муниципального образования не покрывался, недостающие средства передавались муниципальному образованию через дотацию. Сумма таких дотаций по всем муниципальным образованиям составляла объем областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Подобным образом, распределялся основной объем средств, передаваемых муниципальным образованиям из областного бюджета в рамках межбюджетных отношений.
Проводимые реформы местного самоуправления обусловили необходимость формирования новой методики межбюджетного регулирования.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» положение об обеспечении муниципальным образованиям минимальных бюджетов было не предусмотрено.
Было дано определение уровня бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) и уровня бюджетной обеспеченности поселений. Определена цель предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований — выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, что достигается посредством выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.
Таким образом, изменился сам принцип построения межбюджетного регулирования: от обеспечения минимальных бюджетов к выравниванию уровня бюджетной обеспеченности, что в свою очередь требует изменение регионального законодательства, приведение его в соответствие с федеральными законами [4].
Для оценки качества бюджетов, в том числе их доходной базы, на любом уровне бюджетной системы важно, чтобы действующая бюджетная отчетность содержала необходимый минимум информации о структуре таких доходов, в частности, об уровне налоговой составляющей, в том числе федеральных, региональных и местных налогов. По 2004 г. информация о налоговой составляющей имелась в этой отчетности. Но с 2005 г. согласно новой бюджетной классификации такой показатель исключен из неё.
Что касается региональных и местных налогов, то и ранее данных об общей сумме каждых из них не было в бюджетной отчетности, лишь в разделе «прочие налоги и сборы» содержались сведения, относящиеся к прочим таким налогам и сборам.
Конечно, и теперь путем анализа перечня налогов, указанных в отчетности, можно сгруппировать их по соответствующим признакам, но фактом остается то, что в действующей отчетности эти проблемы «затушевываются» и существенно снижается ее информационная нагрузка.
Между тем, в бюджетных доходах территориальных (региональных и местных) бюджетов наблюдается тенденция снижения доли налоговых доходов с 75,4% в 1998 г. до 69,5% в 2003 г. (в 2004 г. - 74,0%). Это явилось результатом изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве. При этом 20 субъектов Федерации, или 22,5%,имели уровень их ниже 50%:от 6,8 до 47,9%.
Тенденция снижения уровня налоговой составляющей имелась по 56 регионам (63%). Наиболее существенное его снижение было по республике Саха (Якутия)—на 26,1 процентных пункта (с 73 до 46,9%), Новосибирской области — на 19,3 пункта (с 87,4 до 68,1%) и Курганской области — на 16,8 пункта (с 63,5 до 46,7%). Наряду с этим наблюдался значительный рост доли налоговой составляющей в автономных округах: Эвенкийском - на 62 пункта (с 23,6 до 85,6%), Чукотском - на 45,2 пункта (с 37,1 до 82,3%), Агинском Бурятском - на 40,6 пункта (с 16,9 до 57,5%).
В доходах местных бюджетов снизился удельный вес доходов, мобилизуемых на подведомственной территории, то есть без учета безвозмездных и безвозвратных перечислений из регионального бюджета, с 72,0% и 2000 г. до 57,156 и 2004 г. (в 2003 г. -58.2%). В то же время в местных бюджетах доля местных налогов и сборов составлявшая в 2000 г. 14,4%, снизилась в 2004 г до 3, 9% (в 2003г.-4,0%).
В 2004 г. региональные и местные налоги в доходах территориальных бюджетов составили 9,7% (19,0% - в 2000г., 16,2%-в 1998 г.).
За эти годы происходило сокращение в территориальных бюджетах и доли собственных доходов, закрепленных за ними полностью или частично на постоянной основе (без ограничения сроком): с 44 6 в 2000 г. до 28,9% в 2004 г. (в2003 г.-35,1%, в 1998 г.-37,1%).
Тенденция сокращения доли таких закрепленных доходов в общей сумме доходов за 1998 - 2004 гг. имелась по 75 регионам (84,3%). Особенно существенное снижение ее произошло в Липецкой области - на 34,3 пункта (с 52,9 до 18,6%), автономных округах: Ханты-Мансийском - на 32,5 пункта (с 58,5 до 26,0%), Эвенкийском — на 26,7 пункта (с 36,3 до 9,6%), Омской области - на 26,3 пункта (с 50,1 до 23,8%) и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО — на 25,9 пункта (с 54,9 до 29,0%). А рост такой доли доходов наибольшим был в Агинском Бурятском АО - на 16,7 пункта (с 7,4 до 24,1%), в Калмыкии - на 4,1 пункта (с 8,3 до 12,4%) и Сахалинской области - на 3,1 пункта (с 26,7 до 29,8%).
В Бюджетном кодексе нет понятия «закрепленные доходы», которое в прежней его редакции по существу выражалось через понятие «собственные доходы» как доходы, закрепленные на постоянной основе. Теперь же в понятие собственные доходы включают и отчисления от налогов по временным нормативам, и финансовую помощь из бюджетов других уровней.
Такая их структура исходит из того, что средства, переданные в бюджет на безвозмездной и безвозвратной основе, становятся собственностью территориальных образований соответствующего уровня. Но в данном случае «затушевывается» проблема зависимости этих бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня и сокращения дотационное™, а также количества дотационных бюджетов.
Это значит, что исчезает важный критерии, характеризующий уровень самостоятельности бюджетов и по существу отпадает задача сокращения дотационное бюджетов, что стимулирует иждивенчество.
Возросла зависимость территориальных бюджетов от федерального бюджета, а местных бюджетов от региональных бюджетов.
Уровень безвозмездных и безвозвратных перечислений из федерального бюджета регионам в их доходах против 9,5 % в 2000 г. возрос до 16,1 % в 2004 г. (в 2003 г. -19,5%). Но это не означает, что надо было сократить объем безвозмездных и безвозвратных перечислений из федерального бюджета для снижения зависимости территориальных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня. В действующих условиях разграничения расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы сложившийся уровень этих перечислений имеет основание. Речь может идти о поэтапном замещении таких перечислений увеличением доли налогов, распределяемых между уровнями бюджетной системы, в пользу бюджетов нижестоящего уровня, если на соответствующих территориях имеется для этого необходимая налоговая база.
Тенденция роста доли безвозмездных и безвозвратных перечислений территориальным бюджетам из федерального бюджета в их доходах за 1998 — 2004 гг. имелась по 61 региону (68,5%). Наибольшим он был в Татарии - на 19,4 пункта (с 4,9 до 24,3%), Таймырском (Долгано-Ненецком) АО—на 19,3пункта(с 10,6до 29,9%),республике Марий-Эл — на 18,7 пункта (с 27,4 до 46,1%), Коми-Пермяцком АО — на 17,5 пункта (с 62,1 до 79,6%), Курганской области — на 14,9 пункта (с 32,9 до 47,8%). В то же время по некоторым регионам доля их сократилась: в автономных округах: Агинском Бурятском — на 57,6 пункта (с 81,8 до 24,2%), Чукотском — на 41,3 пункта (с 55,9 до 14,6%), Эвенкийском — на 34,6 пункта (с 47,8 до 13,2%), в Калмыкии - на 28,8 пункта (с 62,3 до 33,5%).
Такие безвозмездные и безвозвратные перечисления в местные бюджеты в 2000 г. составляли 26,2% их доходов, а в 2004 г. уровень этих перечислений возросло 42,8% (в 2003 г. -40,1%).
Сокращение в доходах территориальных бюджетов уровня налоговой составляющей и доли доходов, закрепленных на постоянной основе, — тенденции, противоречащие задаче наиболее полной реализации принципа реальной самостоятельности этих бюджетов.
С 2005 г. в Бюджетном кодексе зафиксировано разграничение (на постоянной основе) налогов как полностью, так и частично (в процентных долях) между уровнями бюджетной системы. Это, безусловно, шаг вперед в укреплении стабильности доходной базы территориальных бюджетов.
В то же время согласно федеральным законам об общих принципах организации региональных и местных органов власти, принятым в 2003 г, при сокращении перечня вопросов местного значения резко возрос перечень предметов совместного ведения, осуществляемых субъектами Федерации самостоятельно за счет средств регионального бюджета.
Так, новыми для них являются обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам для финансирования расходов, относящихся непосредственно к учебному процессу, включая оплату труда; социальная поддержка ветеранов труда; жертв политических репрессий и ряд других.
Хотя на местном уровне перечень вопросов местного значения сокращен путем придания им значения региональных, но органы власти субъектов Федерации вправе ежегодно передавать органам местного самоуправления для исполнения с соответствующими субвенциями отдельные государственные полномочия.
Можно констатировать значительный рост расходных обязательств в бюджетной системе субъектов Федерации, и это обостряет проблему адекватного обеспечения их доходами. В настоящее время еще рано делать выводы о масштабах дисбаланса по этому вопросу, о чем можно будет судить по итогам 2005 г. Вместе с тем, есть основание критически подойти к разграничению некоторых доходных источников по уровням бюджетной системы, если опираться на теоретически обоснованные критерии для такого разграничения.
С теоретической позиции при разграничении налогов между уровнями бюджетной системы важно исходить из следующих принципов:
чем в больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется данный вид налога; и наоборот, если налоговая база носит устойчивый характер, то налог должен закрепляться за нижестоящим звеном бюджетной системы (в правительственной Программе развития бюджетного федерализма этот принцип назван «принципом стабильности»);
если налоговая база зависит от экономической политики того или иного уровня власти, то этот налог должен закрепляться за соответствующим ему звеном бюджетной системы (в Программе — «принцип экономической эффективности»);
при широкой распространенности налоговой базы «крупных» налогов по территории страны, независимо от равномерности ее размещения, такие налоги могут быть совместными налогами, направляемыми в соответствующих долях в разные уровни бюджетной системы, в том числе используемыми для межбюджетного регулирования, т. е. на временной основе (в Бюджетном кодексе зафиксирован относительно большой перечень совместных налогов, разделенных между уровнями бюджетной системы в процентных долях на постоянной основе, а также предусмотрена возможность использования налога на доходы физических лиц как совместного на временной основе, на финансовый год).
В качестве принципа разграничения налогов в Программе также определено: чем неравномернее размещение налоговой базы, тем выше уровень бюджетной системы, за которым следует закрепить данный налог, и, наоборот, при относительно равномерном ее размещении его надо закрепить за нижестоящим звеном бюджетной системы. Но абсолютной равномерности распространения налоговой базы, имея в виду, как размещение, так и ее величину, нет ни у одного налога.
«Крупные» налоги с широко распространенной по стране налоговой базой рассматриваются в ряде зарубежных стран как совместные, распределяемые в разные уровни бюджетной системы (например в Германии, Австрии, Канаде и некоторых других)
Плюсы и минусы каждого такого налога, в отличие от «раздельных» (также по западной терминологии) налогов, зачисляемых только в тот или иной уровень бюджетной системы, одинаково сказываются на разных звеньях этой системы. Это дает основание рассматривать в качестве положительного метода сочетание раздельных и совместных налогов.
Однако, вместо принципа широкой распространенности налоговой базы по территории страны для отнесения «крупных» налогов к совместным сторонники принципа «один налог - один бюджет» ориентируются на принцип неравномерности распространения налоговой базы по стране. Этот аргумент в числе других, положенных в России в основу полной централизации НДС в федеральном бюджете.