Межбюджетные отношения

Автор: Пользователь скрыл имя, 06 Апреля 2012 в 14:29, реферат

Описание работы

Проводимые реформы местного самоуправления обусловили необходимость формирования новой мето­дики межбюджетного регулирования.Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральным за­коном от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изме­нений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» по­ложение об обеспечении муниципальным образовани­ям минимальных бюджетов было не предусмотрено.

Работа содержит 1 файл

МЕЖБЮДЖ.doc

— 162.50 Кб (Скачать)


Для начала приведем старую методику формирования межбюджетных трансфертов, использующуюся на протяжении последних 10 лет.

На первом этапе рассчитывались контингенты по каждому налоговому и неналоговому доходному источ­нику в разрезе каждого муниципального образования, затем по минимальным нормативам отчислений, уста­новленным законом №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» от 28.08.1995, определялся объем по­ступлений по каждому доходному источнику в бюджет каждого муниципального образования.

На втором этапе определялись минимальные расхо­ды по каждому муниципальному образованию. Расчет минимальных расходов производился по методике, со­четающей в себе элементы нормативного метода рас­чета расходов и метода прямого счета. Нормативный метод заключался в расчете отдельных минимальных расходов как произведения величины финансового нор­матива на количество бюджетополучателей. Прямым счетом определялись минимальные расходы на управ­ление, на содержание военкоматов, милиции, пожар­ной части, отдельных расходов в сфере сельского хо­зяйства, ЖКХ, транспорта. В той или иной пропорции сочетались нормативный метод расчета и метод пря­мого счета.

На третьем этапе определялся расчетный финансо­вый разрыв — разница между минимальными расхода­ми, рассчитанными муниципальным образованиям в рамках методики межбюджетных отношений на соответствующий финансовый год, и доходами, которые могли быть получены в бюджет муниципальных обра­зований по минимальным нормативам отчислений. Рас­чет финансового разрыва производился в разрезе каж­дого муниципального образования.

На четвертом этапе муниципальным образованиям, имеющим расчетный финансовый разрыв, передавались средства: через увеличение нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц и по налогу на при­быль организаций. Если после передачи всех норматив­ных отчислений по указанным налогам расчетный фи­нансовый разрыв муниципального образования не по­крывался, недостающие средства передавались муни­ципальному образованию через дотацию. Сумма таких дотаций по всем муниципальным образованиям состав­ляла объем областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Подобным образом, распределялся основной объем средств, передаваемых муниципальным образованиям из областного бюджета в рамках межбюджетных отно­шений.

Проводимые реформы местного самоуправления обусловили необходимость формирования новой мето­дики межбюджетного регулирования.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральным за­коном от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изме­нений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» по­ложение об обеспечении муниципальным образовани­ям минимальных бюджетов было не предусмотрено.

Было дано определение уровня бюджетной обес­печенности муниципального района (городского ок­руга) и уровня бюджетной обеспеченности поселений. Определена цель предоставления дотаций из регио­нальных фондов финансовой поддержки муниципаль­ных образований — выравнивание финансовых воз­можностей органов местного самоуправления по ре­шению вопросов местного значения, что достигается посредством выравнивания уровня бюджетной обес­печенности.

Таким образом, изменился сам принцип построе­ния межбюджетного регулирования: от обеспечения минимальных бюджетов к выравниванию уровня бюд­жетной обеспеченности, что в свою очередь требует изменение регионального законодательства, приведе­ние его в соответствие с федеральными законами [4].

Для оценки качества бюджетов, в том числе их до­ходной базы, на любом уровне бюджетной системы важ­но, чтобы действующая бюджетная отчетность содер­жала необходимый минимум информации о структуре таких доходов, в частности, об уровне налоговой состав­ляющей, в том числе федеральных, региональных и местных налогов. По 2004 г. информация о налоговой составляющей имелась в этой отчетности. Но с 2005 г. согласно новой бюджетной классификации такой пока­затель исключен из неё.

Что касается региональных и местных налогов, то и ранее данных об общей сумме каждых из них не было в бюджетной отчетности, лишь в разделе «прочие налоги и сборы» содержались сведения, относящиеся к про­чим таким налогам и сборам.

Конечно, и теперь путем анализа перечня налогов, ука­занных в отчетности, можно сгруппировать их по соответ­ствующим признакам, но фактом остается то, что в дей­ствующей отчетности эти проблемы «затушевываются» и существенно снижается ее информационная нагрузка.

Между тем, в бюджетных доходах территориальных (региональных и местных) бюджетов наблюдается тен­денция снижения доли налоговых доходов с 75,4% в 1998 г. до 69,5% в 2003 г. (в 2004 г. - 74,0%). Это явилось результа­том изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве. При этом 20 субъектов Федерации, или 22,5%,имели уровень их ниже 50%:от 6,8 до 47,9%.

Тенденция снижения уровня налоговой составляю­щей имелась по 56 регионам (63%). Наиболее суще­ственное его снижение было по республике Саха (Яку­тия)—на 26,1 процентных пункта (с 73 до 46,9%), Ново­сибирской области — на 19,3 пункта (с 87,4 до 68,1%) и Курганской области — на 16,8 пункта (с 63,5 до 46,7%). Наряду с этим наблюдался значительный рост доли налоговой составляющей в автономных округах: Эвенкийском - на 62 пункта (с 23,6 до 85,6%), Чукотском - на 45,2 пункта (с 37,1 до 82,3%), Агинском Бурятском - на 40,6 пункта (с 16,9 до 57,5%).

В доходах местных бюджетов снизился удельный вес доходов, мобилизуемых на подведомственной террито­рии, то есть без учета безвозмездных и безвозвратных пе­речислений из регионального бюджета, с 72,0% и 2000 г. до 57,156 и 2004 г. (в 2003 г. -58.2%). В то же время в местных бюджетах доля местных налогов и сборов составлявшая в 2000 г. 14,4%, снизилась в 2004 г до 3, 9% (в 2003г.-4,0%).

В 2004 г. региональные и местные налоги в доходах территориальных бюджетов составили 9,7% (19,0% - в 2000г., 16,2%-в 1998 г.).

За эти годы происходило сокращение в территори­альных бюджетах и доли собственных доходов, закреп­ленных за ними полностью или частично на постоян­ной основе (без ограничения сроком): с 44 6 в 2000 г. до 28,9% в 2004 г. (в2003 г.-35,1%, в 1998 г.-37,1%).

Тенденция сокращения доли таких закрепленных доходов в общей сумме доходов за 1998 - 2004 гг. име­лась по 75 регионам (84,3%). Особенно существенное снижение ее произошло в Липецкой области - на 34,3 пункта (с 52,9 до 18,6%), автономных округах: Ханты-Мансийском - на 32,5 пункта (с 58,5 до 26,0%), Эвен­кийском — на 26,7 пункта (с 36,3 до 9,6%), Омской области - на 26,3 пункта (с 50,1 до 23,8%) и Таймырском (Долгано-Ненецком) АО — на 25,9 пункта (с 54,9 до 29,0%). А рост такой доли доходов наибольшим был в Агинском Бурятском АО - на 16,7 пункта (с 7,4 до 24,1%), в Калмыкии - на 4,1 пункта (с 8,3 до 12,4%) и Сахалинской области - на 3,1 пункта (с 26,7 до 29,8%).

В Бюджетном кодексе нет понятия «закрепленные доходы», которое в прежней его редакции по существу выражалось через понятие «собственные доходы» как доходы, закрепленные на постоянной основе. Теперь же в понятие собственные доходы включают и отчисле­ния от налогов по временным нормативам, и финансо­вую помощь из бюджетов других уровней.

Такая их структура исходит из того, что средства, переданные в бюджет на безвозмездной и безвозврат­ной основе, становятся собственностью территориаль­ных образований соответствующего уровня. Но в дан­ном случае «затушевывается» проблема зависимости этих бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня и сокращения дотационное™, а также количества дота­ционных бюджетов.

Это значит, что исчезает важный критерии, характе­ризующий уровень самостоятельности бюджетов и по существу отпадает задача сокращения дотационное бюджетов, что стимулирует иждивенчество.

Возросла зависимость территориальных бюджетов от федерального бюджета, а местных бюджетов от реги­ональных бюджетов.

Уровень безвозмездных и безвозвратных перечисле­ний из федерального бюджета регионам в их доходах против 9,5 % в 2000 г. возрос до 16,1 % в 2004 г. (в 2003 г. -19,5%). Но это не означает, что надо было сократить объем безвозмездных и безвозвратных перечислений из федерального бюджета для снижения зависимости тер­риториальных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня. В действующих условиях разграничения расход­ных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы сложившийся уровень этих пере­числений имеет основание. Речь может идти о поэтап­ном замещении таких перечислений увеличением доли налогов, распределяемых между уровнями бюджетной системы, в пользу бюджетов нижестоящего уровня, если на соответствующих территориях имеется для этого необходимая налоговая база.

Тенденция роста доли безвозмездных и безвозврат­ных перечислений территориальным бюджетам из фе­дерального бюджета в их доходах за 1998 — 2004 гг. име­лась по 61 региону (68,5%). Наибольшим он был в Тата­рии - на 19,4 пункта (с 4,9 до 24,3%), Таймырском (Долга­но-Ненецком) АО—на 19,3пункта(с 10,6до 29,9%),рес­публике Марий-Эл — на 18,7 пункта (с 27,4 до 46,1%), Коми-Пермяцком АО — на 17,5 пункта (с 62,1 до 79,6%), Курганской области — на 14,9 пункта (с 32,9 до 47,8%). В то же время по некоторым регионам доля их сократи­лась: в автономных округах: Агинском Бурятском — на 57,6 пункта (с 81,8 до 24,2%), Чукотском — на 41,3 пункта (с 55,9 до 14,6%), Эвенкийском — на 34,6 пункта (с 47,8 до 13,2%), в Калмыкии - на 28,8 пункта (с 62,3 до 33,5%).

Такие безвозмездные и безвозвратные перечисления в местные бюджеты в 2000 г. составляли 26,2% их дохо­дов, а в 2004 г. уровень этих перечислений возросло 42,8% (в 2003 г. -40,1%).

Сокращение в доходах территориальных бюджетов уровня налоговой составляющей и доли доходов, зак­репленных на постоянной основе, — тенденции, проти­воречащие задаче наиболее полной реализации прин­ципа реальной самостоятельности этих бюджетов.

С 2005 г. в Бюджетном кодексе зафиксировано раз­граничение (на постоянной основе) налогов как пол­ностью, так и частично (в процентных долях) между уровнями бюджетной системы. Это, безусловно, шаг вперед в укреплении стабильности доходной базы тер­риториальных бюджетов.

В то же время согласно федеральным законам об общих принципах организации региональных и мест­ных органов власти, принятым в 2003 г, при сокраще­нии перечня вопросов местного значения резко возрос перечень предметов совместного ведения, осуществля­емых субъектами Федерации самостоятельно за счет средств регионального бюджета.

Так, новыми для них являются обеспечение госу­дарственных гарантий прав граждан на получение об­щедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образова­ния, а также дополнительного образования в общеоб­разовательных учреждениях путем выделения субвен­ций местным бюджетам для финансирования расходов, относящихся непосредственно к учебному процессу, включая оплату труда; социальная поддержка ветера­нов труда; жертв политических репрессий и ряд других.

Хотя на местном уровне перечень вопросов мест­ного значения сокращен путем придания им значения региональных, но органы власти субъектов Федерации вправе ежегодно передавать органам местного самоуп­равления для исполнения с соответствующими субвен­циями отдельные государственные полномочия.

Можно констатировать значительный рост расход­ных обязательств в бюджетной системе субъектов Фе­дерации, и это обостряет проблему адекватного обеспе­чения их доходами. В настоящее время еще рано делать выводы о масштабах дисбаланса по этому вопросу, о чем можно будет судить по итогам 2005 г. Вместе с тем, есть основание критически подойти к разграничению некоторых доходных источников по уровням бюджет­ной системы, если опираться на теоретически обосно­ванные критерии для такого разграничения.

С теоретической позиции при разграничении нало­гов между уровнями бюджетной системы важно исхо­дить из следующих принципов:

чем в больше налоговые поступления зависят от эко­номической конъюнктуры, тем выше должен быть уро­вень бюджетной системы, за которым закрепляется дан­ный вид налога; и наоборот, если налоговая база носит устойчивый характер, то налог должен закрепляться за нижестоящим звеном бюджетной системы (в правитель­ственной Программе развития бюджетного федерализ­ма этот принцип назван «принципом стабильности»);

если налоговая база зависит от экономической по­литики того или иного уровня власти, то этот налог должен закрепляться за соответствующим ему звеном бюд­жетной системы (в Программе — «принцип экономи­ческой эффективности»);

при широкой распространенности налоговой базы «крупных» налогов по территории страны, независимо от равномерности ее размещения, такие налоги могут быть совместными налогами, направляемыми в соответствующих долях в разные уровни бюджетной систе­мы, в том числе используемыми для межбюджетного регулирования, т. е. на временной основе (в Бюджет­ном кодексе зафиксирован относительно большой пе­речень совместных налогов, разделенных между уров­нями бюджетной системы в процентных долях на по­стоянной основе, а также предусмотрена возможность использования налога на доходы физических лиц как совместного на временной основе, на финансовый год).

В качестве принципа разграничения налогов в Программе также определено: чем неравномернее разме­щение налоговой базы, тем выше уровень бюджетной системы, за которым следует закрепить данный налог, и, наоборот, при относительно равномерном ее разме­щении его надо закрепить за нижестоящим звеном бюджетной системы. Но абсолютной равномерности рас­пространения налоговой базы, имея в виду, как размещение, так и ее величину, нет ни у одного налога.

«Крупные» налоги с широко распространенной по стране налоговой базой рассматриваются в ряде зарубежных стран как совместные, распределяемые в разные уровни бюджетной системы (например в Германии, Австрии, Канаде и некоторых других)

Плюсы и минусы каждого такого налога, в отличие от «раздельных» (также по западной терминологии) налогов, зачисляемых только в тот или иной уровень бюджетной системы, одинаково сказываются на разных звеньях этой системы. Это дает основание рассматривать в качестве положительного метода сочетание раздельных и совместных налогов.

Однако, вместо принципа широкой распространен­ности налоговой базы по территории страны для отнесения «крупных» налогов к совместным сторонники принципа «один налог - один бюджет» ориентируются на принцип неравномерности распространения нало­говой базы по стране. Этот аргумент в числе других, по­ложенных в России в основу полной централизации НДС в федеральном бюджете.

Информация о работе Межбюджетные отношения