Федерализм в России

 

 Федерализм — это одна из двух форм территориальной организации государства, предполагающая его сложный, союзный характер; политическое движение за федеративное устройство.

Особенности российского федерализма )

Разговор о перспективе существования нашего государства как федерации, в чем никто не сомневался еще пять лет назад, в настоящее время стал весьма актуален. Для того чтобы спрогнозировать возможные тенденции развития ситуации, необходимо проанализировать современное состояние федеративных отношений в России.

Государственное устройство различных федераций  весьма разнообразно и определяется многими факторами, к наиболее существенным из которых относятся национальный состав и особенности расселения народов. Можно выделить два основных признака федеративного государства, без хотя бы частичного наличия которых нельзя говорить о федеративности.

Во-первых, существуют нескольких уровней государственной  власти, юрисдикция которых распространяется на всех граждан федерации. По отношению  к гражданам каждый уровень отличается от всего государства, как правило, только тем, что перечень вопросов, относящихся к ведению данного  уровня, не охватывает все вопросы, которые обычно решает государство.

Во-вторых, данные уровни существуют как независимые  властные единицы, строящие отношения  друг с другом на договорной основе - ни один из них не может вмешиваться  в дела другого и уж тем более  не может в одностороннем порядке  лишать другой уровень части его  полномочий или, напротив, заставлять его исполнять свои полномочия. Они  не находятся во взаимно подчиненном  положении, а выступают как равноправные партнеры.

Данные признаки, принимаемые во внимание без искажений, характеризуют некое идеальное  федеративное государство. И очевидно, что далеко не все государства, считающие  себя федеративными (таковых около 24), в полной мере соответствуют этим критериям. Это лишь некоторая абстракция, с которой можно сравнивать государственное  устройство других стран и делать выводы относительно того, насколько  близко реальность соответствует этой абстракции. Точно так же в мире не существует абсолютно демократических или, наоборот, абсолютно тоталитарных стран - в любом государстве присутствуют элементы и того, и другого. Но при этом любому государству можно присвоить определенный рейтинг, отражающий то, в какой степени оно удовлетворяет заданным признакам или критериям.   
 

Насколько Российская Федерация удовлетворяет указанным  признакам федеративности и каковы причины наличия или отсутствия этих признаков? Данный анализ имеет смысл проводить в двух плоскостях: законодательстве и оценке реального положении дел (поскольку, как известно, законодательство и его применение не одно и то же, особенно в России).

Что касается законодательства, то здесь можно ограничиться анализом Конституции Российской Федерации, в которой устанавливаются принципы федеративных отношений. Она является документом, принятым на референдуме, то есть в какой-то степени соглашением между гражданами России и властью Все остальные законы изначально предполагают куда меньшее участие населения и в большей степени являются соглашениями между различными уровнями государственной власти. Именно они, а также их реализация на практике представляют собой результат применения возможностей и инструментов федеративных отношений, заложенных в Конституции.

Как и положено федеративному государству, в России присутствуют два уровня государственной  власти, обладающих определенными полномочиями и ответственностью. Впрочем, множественность  уровней государственной власти не является достаточным условием существования  федеративных отношений. Например, во многих унитарных государствах существуют региональные органы государственной  власти, являющиеся, по сути, филиалами  соответствующих центральных органов. В некоторых случаях они даже могут принимать самостоятельные  решения по тем или иным вопросам. В рамках процесса децентрализации (имеющего место, например, во многих азиатских  государствах - бывших республиках  СССР) им делегируются отдельные полномочия центрального правительства. Но все  их действия и решения подконтрольны  центральному правительству, а переданные им полномочия могут быть в безапелляционном порядке изменены, сокращены или  расширены. Таким образом, именно независимость  уровней государственной власти и их самодостаточность являются ключевыми показателями  фактической федеративности государства.

Формально в  Российской Федерации взаимоотношения  между уровнями государственной  власти договорные. Действительно, как  в большинстве федеративных государств, в России существует двухпалатный парламент. В состав верхней палаты (Совета Федерации) входят представители регионов, которые должны защищать их интересы. Через Совет Федерации проходят все законопроекты, и если какой-то из них ущемляет права или интересы регионов, то верхняя палата может  его «завернуть». Здесь стоит  выделить два обстоятельства, связанных  с работой российского парламента, которые существенно влияют на самостоятельность  уровней государственной власти.

Во-первых, нижняя палата парламента может преодолеть вето Совета Федерации, проголосовав более  чем двумя третями голосов  за тот или иной законопроект. Соответственно, теоретически субъекты федерации могут  оказаться незащищенными перед  федерацией в плане «насильственного»  одностороннего вмешательства в  их компетенцию.

Для анализа  второго обстоятельства обратимся  к опыту ФРГ. В Германии Бундесрат  рассматривает только те законопроекты, которые непосредственно затрагивают  интересы земель. Таким образом, субъекты федерации в ФРГ практически  лишены возможности активно влиять на действия федеральных органов  власти по тем вопросам, решение  которых находится в исключительной компетенции федерации.

В России, напротив, Совет Федерации обладает куда большими полномочиями. Он не только имеет возможность защищать интересы регионов, но также назначает судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, назначает и снимает с должности генерального прокурора РФ, решает вопросы, связанные с использованием вооруженных сил за пределами страны и отрешением президента от должности. Существует перечень вопросов, законопроекты по которым он обязан рассматривать: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, вопросы войны и мира и так далее. Кроме того, Совет Федерации может рассматривать любые другие законопроекты, принимаемые Государственной Думой. Таким образом, Совет Федерации может эффективно влиять на политику федеральных властей даже по тем вопросам, которые совершенно не затрагивают интересы субъектов Российской Федерации.

Отсюда  можно сделать  вывод, что федеральная  власть и региональная власть имеют механизмы  взаимного влияния  друг на друга, что  лишает их независимости, являющейся непременным  условием существования  федеративных отношений. Можно предположить, что в России столпом государственной власти должна быть именно региональная власть. Но это не так. Регионы в России не обладают не то что полнотой власти, но даже полнотой структуры власти. Для реализации своих полномочий все уровни власти должны иметь собственные исполнительные, законодательные и судебные органы. И как раз судебных органов у субъектов нет - их существование запрещено Конституцией.

Таким образом, анализ текста Конституции позволяет  сделать вывод  о том, что федерализм в России законодательно сконструирован не как  взаимное дополнение двух независимых  уровней государственной  власти, а как их переплетение с использованием системы сдержек  и противовесов. Субъекты изначально лишены возможности быть самодостаточным уровнем власти и не до конца защищены от одностороннего вмешательства федерации в их полномочия. В то же время они сами имеют мощный механизм контроля за федерацией абсолютно по всем вопросам.

Можно также  утверждать, что перетягивание значимых властных полномочий с уровня на уровень  по предметам совместного ведения  в большинстве случаев возможно лишь с согласия другой стороны. Этот момент очень важен, и в дальнейшем мы будем к нему постоянно апеллировать.    
 

Перейдем теперь к российским реалиям. Когда российские граждане вступают в те или иные взаимоотношения с государством, они зачастую воспринимают это государство  единым. Связано это с тем, что  порядок и правила решения  вопросов настолько подробно отрегулированы на федеральном уровне, что органы государственной власти субъектов  Российской Федерации практически  лишены возможности принимать самостоятельные  решения по тем вопросам, которые  формально находятся в их компетенции. Очень часто их деятельность практически  сводится к простому исполнению инструкций, разработанных федеральными органами исполнительной власти.

Даже в федеральных  законах, устанавливающих общие  принципы чего-либо, можно обнаружить не только общие (а также вполне конкретные) принципы, но и подробно изложенные механизмы их реализации. В качестве примера можно привести Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором изложены не только общие подходы к организации местного самоуправления на территории регионов и не только что должны делать органы государственной власти субъектов, но также как они должны это делать и в какие сроки. То есть данный закон фактически представляет собой ведомственную инструкцию.

Подобная ситуация в целом характерна для всего  федерального законодательства России. И тем более она характерна для федеральных законопроектов, принимаемых или рассматриваемых  в последнее время. Суть постъельцинской политики федеральных властей можно охарактеризовать следующим образом: регулировать не только то, до чего могут дотянуться «руки» федеральных структур, но и максимум того, что находится в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. После завершения данных законотворческих мероприятий до полной вертикализации власти останется лишь один шаг - самому федеральному правительству исполнять то, что является (или стало де-факто) предметом регулирования федерации, подмяв под себя соответствующие региональные структуры.

Внешне все  выглядит замечательно: приняты основополагающие законы, уточняющие разграничение полномочий и снижающие объем не обеспеченных адекватным финансированием федеральных  мандатов, с принятием поправок в  Бюджетный и Налоговый кодексы  станут более прозрачными налоговая  и бюджетная системы Российской Федерации. Однако при этом видна четкая тенденция: регионы теряют полномочия по регулированию тех или иных взаимоотношений, у них остаются только полномочия по ихосуществлению. Данное утверждение, пожалуй, не относится только к государственной социальной политике, в области которой полномочия регионов по регулированию были расширены.

Федерация и  субъекты не ведут себя как равноправные партнеры, они действительно являются уровнями бюджетной системы, неравноправными  уровнями, ступенями государственной  лестницы. Между ними нет диалога, между ними существуют отношения  начальника и подчиненного. Причины  этого в том, что федерация  в России сложилась не как добровольное объединение территориальных государственных  единиц (как США), и даже не как  жест доброй воли центрального правительства (как в Германии или Канаде), а  вынужденно. Как пассажир, при определенных обстоятельствах не имеющий возможности  таскать с собой очень нужный, но тяжелый чемодан, сдает его  в камеру хранения, так Россия в  период распада СССР, ослабев и  не имея иной возможности предотвратить  свой собственный распад, временно отдала свои полномочия субъектам. Иными словами, федерация в России образовалась не потому, что «низы» или «верхи» «хотели», а потому, что «верхи» «не могли».

Естественно, в  этих условиях федерация создавалась  не эволюционным образом, а наспех. Полномочия раздавались налево и  направо под лозунгом «берите  суверенитета сколько хотите, только оставайтесь в составе единого государства». По-видимому, в начале 1990-х годов, на фоне развала СССР, у России не было другого пути сохранения своей целостности, и осуждать происходившее тогда неуместно. Но как бы то ни было, стихийная федерализация России привела к появлению асимметричного федеративного государства, построенного по смешанному национально-территориальному принципу, что, несомненно, решило сиюминутную проблему сепаратизма, но поставило вопрос о дальнейшем существовании государства в сложившихся формах.

И теперь, когда  федеральная власть почувствовала, что вполне может забрать себе временно сданный багаж, она начала это делать. И по мере того, как  Россия будет укрепляться как  государство, федерация будет продолжать процесс централизации.

А как же предусмотренные  Конституцией широчайшие полномочия регионов в виде возможностей Совета Федерации  противодействовать этим процессам? Видимо, никак. Проблема в том, что регионам власть не нужна. Подавляющее большинство  субъектов Российской Федерации  в советское время были административными  территориальными единицами РСФСР, на территории которых действовали  не самостоятельные органы государственной  власти субъектов, а территориальные  подразделения центральной власти. Похоже, психология людей, работающих в региональных органах власти, при  распаде СССР не изменилась. Регионы не встали на одну площадку с федеральной властью, а остались в роли подчиненных.