Административные барьеры в Российской Федерации

Административные барьеры в Российской Федерации (РФ)

Для экономической системы России характерно наличие значительного числа самых разных препятствий на пути развития предпринимательства. Основными препятствиями, наиболее часто упоминаемыми, являются административные барьеры, налоговое бремя и коррупция.1

Административные барьеры касаются целого ряда существенных процедур, затрагивающих интересы МСП. Как следствие, сектор малого предпринимательства развивается чрезвычайно медленно и остается очень небольшим. Именно поэтому необходимость устранения административных барьеров постоянно подчеркивается как представителями малого бизнеса, так и самых разных национальных и международных организаций, что в итоге было зафиксировано в новом законе.

Ресурсный центр дает следующее определение административных барьеров: "помехи, с которыми предприниматели сталкиваются в процессе своей хозяйственной деятельности, и которые создаются чиновниками органов исполнительной власти".

Природа административных барьеров

Как явствует из бесед со специалистами МАП, у административных барьеров в РФ имеется несколько причин, причем каждая создает отдельное препятствие для хозяйственной деятельности МСП:

        "Некачественное" законодательство: законодательству не хватает прозрачности, и его, в общем-то, трудно (сложно) исполнять. Хотя, в принципе, все услуги государственных органов обходятся достаточно дешево, следование нормальным путем для их получения оборачивается огромной потерей времени. Временные затраты или взятки, позволяющие избежать их, превращаются в значительные барьеры. По сути, взяткой становится и то, что, например, некая структура берется быстро провести регистрацию начинающего предприятия, но за определенную плату.

        Противоречия между федеральными, региональными и местными законами и нормативными актами: не действует принцип субсидиарности,2 что создает массу конфликтов интересов, которые можно решить либо с помощью дорогостоящего юриста, либо путем дачи взятки ответственному чиновнику. И то, и другое оборачивается серьезными барьерами на пути развития предпринимательства.

        Слишком большое число проверок, проводимых без предупреждения слишком большим количеством контролирующих органов. Нередко у предпринимателей и государственных служащих слишком разные права и обязанности, что приводит к несправедливым и неоправданным санкциям в случае выявления нарушений.

Ниже дается несколько примеров административных барьеров на федеральном и региональном уровнях, позаимствованных из отчета FIAS, о котором говорится в сноске 1. К числу наиболее существенных административных барьеров федерального уровня можно отнести следующие:

        Несогласованность законов, пробелы в законодательстве и общая нестабильность законодательной базы.

        Неравный подход к налогоплательщикам, включая специальные соглашения с крупнейшими налогоплательщиками, специальные схемы платежей, списание задолженностей и договоренности о реструктуризации задолженностей по налогам.

        Предоставление налоговых, таможенных и прочих льгот отдельным категориям хозяйственных структур или отдельным предприятиям на договорной основе.

        Чрезмерное количество контролирующих организаций.

        Неэффективное управление государственным имуществом, включая такие вопросы, как приватизация, аренда и налог на землю, участие в управлении предприятиями, одним из собственников которых является государство.

        Отсутствие конкуренции при размещении госзаказов, установление льготных цен при закупках у определенных категорий поставщиков, нарушение договорных обязательств; и

        Вмешательство в процесс управления хозяйственными структурами.

На региональном уровне власти нередко принимают законодательные акты, противоречащие Конституции РФ. Несмотря на то, что территориальные отделения федеральных органов официально не подчиняются органам власти и управления регионов, нередко со стороны глав региональных администраций осуществляется давление на них. Кроме того, региональные структуры судебной системы нередко получают финансовые средства и иные ресурсы от региональных и районных администраций, что противоречит федеральному законодательству. Это может быть, к примеру, бесплатный ремонт помещений, предоставление услуг связи и электроэнергии. В ряде регионов имеет место порочная практика принуждения малых предприятий к заключению с местными администрациями так называемых договоров о сотрудничестве. В рамках этих договоров предприятия обязывают реализовывать значительную часть произведенной продукции по месту своей "прописки" по демпинговым ценам, делать отчисления в различные муниципальные фонды, выступать спонсорами не связанных с их с основным видом деятельности мероприятий. Так предприятия и инвесторов волнует, в частности, возможность того, что чиновники региональных органов управления могут вмешиваться в дела о банкротстве, которые, в принципе, могут начаться по инициативе региональной или районной налоговой инспекции. Поэтому ряд административных барьеров воздвигается на региональном и районном уровнях:

        Ограничения на продажу (покупку, обмен и т.п.) товаров, услуг или ресурсов одного регионального образования в другом.

        Незаконное вмешательство в процесс ценообразования, например, путем установления фиксированных цен на продукты питания или тарифов на электроэнергию, включая специальные цены для определенных потребителей.

        Создание помех хозяйствующим субъектам при сборе кредиторской задолженности с других хозяйствующих субъектов, например, поставщикам электроэнергии, службам ЖКХ и продавцам лекарств.

        Необоснованный отказ в лицензировании или сокращение срока действия лицензий, взимание дополнительной платы за предоставление лицензий, то есть действия, идущие вразрез с федеральным законодательством.

В РФ можно выделить следующие области, в которых административные барьеры мешают деятельности существующих или появлению новых предприятий:

        Регистрация предприятия, которая регулируется 27 законами и нормативными актами, и требует более 10 операций. На практике процесс регистрации малого предприятия занимает от 1 до 3 месяцев, и при этом разные органы дублируют одну и ту же работу. Кроме большого количества сложных законов, серьезным препятствием являются издержки (в денежном выражении).

        Ликвидация предприятия являет собой процедуру обычно даже еще более сложную, чем регистрация. В действительности, по некоторым оценкам, от одной трети до половины официально зарегистрированных предприятий де-факто являются "мертвыми". Здесь можно назвать две основные причины: во-первых, предприятие нельзя ликвидировать, если его документация не отвечает требованиям действующего законодательства. И, во-вторых, решение суда о ликвидации обязаны выполнить сами собственники предприятия, которые обычно отсутствуют на процессе. Соответственно, слушания дела откладываются, и предприятия остаются в процессе ликвидации.

        Вопросы сертификации и стандартизации (лицензирования) продуктов, работ и услуг регулируют почти 100 разных законов, которые охватывают около 500 видов лицензируемой деятельности (следует отметить, что кроме законов имеется еще 1500 видов деятельности, которые лицензируются без каких-либо юридических обязательств). К числу лицензионных "барьеров" можно отнести время и затраты на подготовку документов, необходимых для получения лицензии, а также платежи, взимаемые государственными органами.

        Контроль и проверки осуществляют множество организаций, включая лицензионные палаты, антимонопольные органы, инспекции по контролю качества продуктов питания, налоговые органы, налоговая полиция, отраслевые инспекции, управления пожарной охраны, санитарно-эпидемиологические инспекции, инспекции за уровнем цен и т.д. Только на федеральном уровне более 50 организаций задействованы в реализации различных контрольных функций. Представители этих учреждений обычно посещают предприятия более одного раза в год, а также вызывают предпринимателей к себе. Время и деньги, связанные с такими визитами, формы заявлений, которые требуется представлять, а также плата за формы, лицензирование, экспертизу и разрешения превращаются в огромные административные барьеры.

Политика РФ, направленная на снижение административных барьеров

Для снятия и снижения административных барьеров необходимо упростить государственные регулирующие процедуры в отношении малого предпринимательства (упростить порядок регистрации, сократить перечень лицензируемых видов деятельности, унифицировать административные процедуры, минимизировать количество согласующих и контролирующих инстанций, упростить порядок и формы отчетности, упростить процедуры и получения разрешительной документации на реализацию инвестиционных проектов; процедуры передачи в собственность зданий и предприятий, земельных участков на которых они стоят: ввести уведомительный принцип регистрации МП; переход к регулированию предпринимательской деятельностью через Федеральные законы прямого действия, и другие нормативно-правовые акты.)

Власти РФ обсуждают проблему снижения административных барьеров с 1995г., пытаясь тем самым повысить конкурентоспособность российской экономики и способствовать развитию предпринимательства. Для этого было разработано два важных закона. Первый - это Статья 6 Закона № 88 РФ "О государственной поддержке сектора малого предпринимательства в РФ", направленная на установление "упрощенной процедуры регистрации малого предприятия, лицензирования, сертификации продукции, а также статистической и бухгалтерской отчетности для малого предприятия" - при этом не был разработан механизм реализации указанной статьи. Вторым является Указ Президента РФ № 730 (1998г.), касающийся "Мер устранения административных барьеров на пути развития предпринимательства", и определяющий три области, в которых необходимо проводить политику развития предпринимательства:

1.       Снижение административных барьеров, с которыми предприятие сталкивается в процессе хозяйственной деятельности.

2.       Сокращение числа лицензирующих органов, и строгий контроль всех связанных с лицензированием операций вышестоящими органами.

3.       Четкое распределение функций по лицензированию, контролю и регулированию между различными государственными органами.

Правительство Российской Федерации исходит из того, что решение накопившихся проблем, в области административных барьеров должно быть сфокусировано на сопряжении и координации законодательной, исполнительной и судебной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Сравнительно недавно было положено начало и другим инициативам. С этой целью летом 2001г. был создана Комиссия Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений. Основными задачами Комиссии являются:

        Рассмотрение вопросов применения конкретных форм государственного регулирования предпринимательской деятельности и подготовка предложений о целесообразности их дальнейшего использования;

        Подготовка предложения об упорядочении контрольных (надзорных) функций федеральных органов исполнительной власти и их подразделений и подведомственных государственных учреждений, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), за исключением налоговой и финансовой сфер;

        Разработка предложений о порядке финансирования уполномоченных органов и организаций , а также предложений по оптимизации расходов федерального бюджета на государственной управление.

Кроме того, были приняты следующие законы направленные на устранение административных барьеров в развитии предпринимательства.

        Приняты Федеральные законы от 8 августа 2001г № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" и № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"

        Закон № 128-ФЗ регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности

        Закон № 129-ФЗ регулирует отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, в том числе определяет порядок и перечень необходимых документов для регистрации.

        Закон №134-ФЗ устанавливает: порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора); права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов; обязанности органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении мероприятий по контролю.

Работа по снижению административных барьеров проводится не только в рамках Комиссии.

Проект Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2003-2005 годы, также предусматривает мероприятия направленные на устранение административных барьеров. Проект программы подготовлен с учетом концепции Государственной поддержки предпринимательства рассмотренной на Государственном Совете Российской Федерации