Этапы становления и развития социального страхования в России

Этапы становления и развития социального страхования в России

В истории становления  и развития обязательного социального  страхования в России можно выделить четыре основных этапа: возникновение  социального страхования (1903 - 1917 гг.); социальное страхование после Октябрьской  революции (1917 - 1933 гг.); социальное страхование  и профсоюзы (1933 - 1990 гг.); социальное страхование в условиях перехода к рыночным отношениям, проблемы реформирования (1991 - настоящее время).

Возникновение социального страхования (1903 - 1917 гг.)

Россия значительно позже  многих западных стран ввела обязательное социальное страхование наемных  работников. Как известно, впервые  оно появилось в Германии, где  за период с 1888 по 1889 годы был принят ряд законов об организации государственного социального страхования рабочих. Затем началось быстрое шествие  этого института по всему миру.

В России, как и в других странах, появлению обязательного  социального страхования предшествовало создание различных страховых касс, взаимных страховых обществ, вспомогательных  товариществ, а также введение личного  страхования жизни. Разновидностью личного страхования было страхование  от несчастных случаев на производстве. Страхование от несчастных случаев  имело две формы: индивидуальную и коллективную. Во втором случае страховые  общества заключали договоры с владельцами  предприятий, принимая на себя выплату  определенных денежных сумм рабочим, пострадавшим от несчастных случаев. Наличие подобного  договора освобождало предпринимателя  от гражданско-правовой ответственности  за причинение вреда, которая предусматривалась  законодательным актом 1901 года о  пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников за счет работодателей, виновных в повреждении здоровья. Вопрос о гражданско-правовой ответственности  работодателя при подобных обстоятельствах  был особенно тщательно проработан в законе от 2 июня 1903 года «О вознаграждении потерпевших рабочих вследствие несчастных случаев». Именно после  принятия этого закона предприниматели  стали активно поддерживать требования о введении государственного страхования  работников с тем, чтобы снять  с себя часть расходов по возмещению вреда пострадавшим. Таким образом, данный закон можно считать, в  какой-то степени, предвестником государственного социального страхования в России.

Основы обязательного  социального страхования в стране были заложены принятием Третьей Государственной Думой в 1912 году законов «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве», «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих».

Первые российские законы о социальном страховании были далеки от совершенства. Они не предусматривали  всех рисков утраты заработка, не охватывали наемных работников отдельных отраслей хозяйства и палых регионов страны. Пособие при нетрудоспособности назначалось в размере от половины до двух третей заработка и выплачивалось только с четвертого дня болезни. Пособие по беременности и родам выдавалось в течение шести недель работницам, проработавшим на данном предприятии не менее трех месяцев.

Однако, при всей ограниченности числа застрахованных и недостаточности  их обеспечения, эти законы учитывали  страховые принципы, действовавшие  в других Странах. Финансирование осуществлялось за счет взносов предпринимателей и  работников. Страхование от несчастных случаев осуществлялось только за счет предпринимателей. Рабочими органами страхования на местах являлись больничные страховые кассы и страховые  товарищества, которые существовали на предприятиях с числом рабочих  не менее 200. Для обслуживания рабочих  более мелких предприятий создавались  кассы на кооперированных началах. Ведущая роль в организации страховых  касс и в их управлении принадлежала работодателям и рабочим. До революции  в России действовало несколько  тысяч страховых касс. В центре эту работу проводил Совет по делам  страхования рабочих, а в губерниях - Страховые присутствия.

Социальное страхование  после Октябрьской революции (1917-1933 г.г.)

Новые руководители страны, пришедшие к власти после Октябрьской  революции 1917 года, считали, что законы Третьей Государственной думы не отвечали насущным интересам рабочих. Сразу же после революции была предпринята попытка ввести альтернативную программу социального страхования, разработанную Пражской партийной конференцией. Уже 14 ноября 1917 года опубликовано Правительственное сообщение по данному вопросу. В нем говорилось, что рабоче-крестьянское правительство немедленно приступает к изданию законов о полном социальном страховании наемных рабочих и сельской бедноты, чего не сделало прежнее правительство. Однако тут же следует отметить, что полномасштабного закона о социальном страховании так и не было принято за весь советский и последующий периоды. Принимались разрозненные декреты и постановления по отдельным видам социального страхования и обеспечения, которые часто и не всегда обоснованно пересматривались по конъюнктурным соображениям.

Изданные вскоре после  Правительственного сообщения нормативные  акты о страховании на случай болезни, беременности и родам, а также  безработицы не нашли своей полной реализации. Они были фактически заменены Положением о социальном обеспечении  трудящихся, утвержденным декретом СНК  в октябре 1918 года. Этот документ не только обозначил круг выплат, но и  определял размеры пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождение ребенка, по безработице и пенсий по инвалидности. Однако в условиях гражданской войны и хозяйственной разрухи Положение не получило необходимого развития. Обеспечение трудящихся осуществлялось, в основном, в виде натурального продовольственного и вещевого довольствия.

Система социального обеспечения, финансируемая, главным образом, из государственного казначейства, просуществовала  до 1921 года, когда с переходом  к новой экономической политике и введением хозрасчета на государственных предприятиях назрела необходимость возврата к той системе социального страхования, элементы которой были обозначены в первых декретах. Мотивировалось это тем, что в новых условиях государство не является единственным собственником промышленности и не должно нести все бремя обеспечения всех работающих по найму.

По декрету СНК от 15 ноября 1921 года «О социальном страховании  лиц, занятых наемным трудом»  материальное обеспечение трудящихся основывалось на обязательных взносах  предприятий, учреждений и хозяйств, использующих труд наемных работников. Конкретные нормы обеспечения определялись отдельными постановлениями СНК. В  частности, пособия по временной  нетрудоспособности, беременности и  родам устанавливались в размере  фактического заработка работника. Если средств было недостаточно, то пособие по болезни могло быть сокращено до одной трети тарифной ставки. При рождении ребенка предусматривалось  два вида пособия: на предметы ухода  за новорожденным и на кормление  ребенка до девяти месяцев в размере 25 процентов средней зарплаты. Пособие  по безработице выдавалось в размере  от 1/6 до 1/2 средней зарплаты с учетом квалификации и стажа работы. В  этих нормативных актах подчеркивалось, что фонды социального страхования  твердо бронированы и не могут  быть использованы на какие-либо другие цели. К сожалению, позже данное положение  было нарушено вследствие включения  этих средств в государственный бюджет, а размеры обеспечения нередко изменялись в сторону их сокращения. Так, уже в 1931 году в постановлении ЦИК и СНК СССР размер пособия по временной нетрудоспособности ставится в зависимость от непрерывности стажа работы, от отрасли народного хозяйства, от членства в профсоюзе и т.п. Тем, кто проработал непрерывно на данном предприятии свыше двух лет и имея общий трудовой стаж более 8 лет, пособие выплачивалось в размере полного заработка. При меньшем стаже пособие за первые 20 дней болезни составляло три четверти заработка. Тем же, кто не состоял в профсоюзе, оно выдавалось лишь в половинном размере. Служащие также получали пособие в пониженном размере.

Тариф по всем видам страхования  составлял 28,5 процента от фонда оплаты труда. Для социального страхования  по временной нетрудоспособности, материнству  и детству выделялось от 6 до 9 процентов; на лечебную помощь работающим - от 5 до 7 процентов от фонда оплаты труда. Кроме обычных, тарифов существовали льготный и поощрительнокарательный, применение которых зависело от степени опасности и вредности условий производства.

В деятельности страховых  органов, кроме обеспечения застрахованных денежными выплатами, вое больше внимания уделяется вопросам профилактического  и социально-бытового направления (курорты, санатории, дома отдыха, профилактории, диетпитание, детские сады и ясли, молочные кухни).

В указанный период социальное страхование находилось в ведении  Народного Комиссариата Труда СССР, в котором было создано Центральное  управление социального страхования (Цусстрах), а позже и Союзный совет социального страхования (СССС). На среднем уровне социальное страхование осуществлялось губернскими кассами. Всю работу на местах вели страховые кассы, которые формировались профсоюзами.

Кроме страховых касс на предприятиях, при необходимости, создавались  страховые выплатные пункты и  назначались страховые уполномоченные.

Необходимо отметить, что  Союзный совет социального страхования  обладал довольно широкими полномочиями. Он рассматривал и утверждал разработанные Цусстрахом инструкции и положения о развитии действующих законоположений, касающихся страхования отдельных категорий работников, порядка взимания страховых взносов, применения действующих тарифов к отдельным видам страхования и размеров страхового обеспечения; разъяснял законодательство о социальном страховании; устанавливал порядок хранения денежных средств органов страхования и др. Этим Советом в 1925 году был утвержден первый список профессиональных заболеваний.

Социальное страхование  и профсоюзы (1933-1990 гг.)

Заметной вехой в истории  социального страхования России является передача этого института  в управление профсоюзам на основании  постановления ЦИК, СНК и ВЦСПС  от 23 июня 1933 года «Об объединении  НКТ Союза ССР с ВЦСПС». Все  средства социального страхования, находившиеся в ведении НКТ, а  также санатории, дома отдыха и другие учреждения были переданы в управление ВЦСПС.

Общее руководство социальным страхованием, функции контроля и  инструктирования, а также разработка и представление на утверждение  СНК сводного бюджета по социальному  страхованию возлагалось на ВЦСПС. Непосредственное руководство осуществлялось сначала отраслевыми, а потом  территориальными межсоюзными профсоюзными органами. На предприятиях (учреждениях, организациях) работу по назначению пособий, контролю за правильностью их выдачи, обеспечению путевками проводили профсоюзные комитеты. Профсоюзы стали заниматься также вопросами охраны труда, техники безопасности и производственной санитарии. Многие вопросы охраны труда впоследствии вновь были переданы в ведение государственных органов, но социальное страхование управлялось профсоюзами еще долгие годы.

Таким образом, указанным  выше постановлением профсоюзам было поручено выполнять ряд государственных  функций. В этой связи уместно  отметить, что выполнение профсоюзами  государственных функций, к которым  относится и социальное страхование, ставит их в зависимость от соответствующих  государственных органов. Более  того, мировая практика свидетельствует, что для действительно свободных  и независимых профсоюзов абсолютно  несвойственно выполнение государственных  функций. В настоящее время это  положение закреплено в Федеральных  законах о профсоюзах и общественных объединениях, где четко говорится о независимости профсоюзов в своей деятельности, неподконтрольности их со стороны госорганов и о невмешательстве профсоюзов в деятельность этих органов.

При таком положении, с  молчаливого согласия профсоюзов, а  иногда и по их инициативе, вводились  подчас ничем не оправданные ограничения  в обеспечении трудящихся государственным  социальным страхованием. В качестве примера такого соглашательства  профсоюзов можно назвать постановление  СНК СССР, ЦК ВКП(б) и ВЦСПС от 28 декабря 1938 года «О мероприятиях по упорядочению трудовой дисциплины, улучшению практики государственного социального страхования и борьбе с злоупотреблениями в этом деле». Данный документ устанавливал новый размер пособия по временной нетрудоспособности с уменьшением его нижнего предела до 50 процентов заработка. Сократилась продолжительность отпуска по беременности и родам до 35 дней до родов и 28 дней после родов против уже действовавших в общей сложности 112 дней. Работники, ушедшие, с работы по собственному желанию и уволенные за нарушение трудовой дисциплины, получали право на пособие по временной нетрудоспособности лишь после того как проработают на новом месте не менее шести месяцев.

Также в 1938 году бюджет социального  страхования, ранее утверждаемый отдельно, был включен в состав единого  государственного бюджета СССР. С  этого момента социальное страхование  все больше теряет свой страховой  характер и во многом трансформируется в социальное обеспечение. Оно становится инструментом распределения средств  государственного бюджета на социальные нужды по остаточному принципу. Тарифы страховых взносов были установлены  без учета социальных рисков. Такое  положение не изменилось и после  введения так называемых дифференцированных тарифов по отраслям, поскольку их размеры определялись, в какой-то мере, не степенью опасности и вредности  условий производства, а степенью рентабельности той или иной отрасли  народного хозяйства.

В годы Великой Отечественной  войны, несмотря на огромные трудности, были приняты некоторые меры по улучшению  обеспечения отдельными пособиями  инвалидов войны. Так, пособие по временной нетрудоспособности было им установлено в размере 100 процентов  заработка. В таком же размере  выдавалось пособие по беременности и родам женщинам - инвалидам войны. Отпуск по беременности и родам был  увеличен для всех женщин-работниц и служащих с 63 до 77 дней. Почти все  санатории и дома отдыха, которые  создавались за счет средств социального  страхования, были временно преобразованы  в военные госпитали.